地方政府文化政策制定回应能力的管理现状与提升对策研究

第一章 绪 论1.1 研究背景与研究意义1.1.1 研究背景自十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化以来，治理;一词便不断被政治学、社会学、公共管理学等学科的学人们留下自己的研究烙印，文化治理;研究的勃兴也不例外，突出表现就是在文化领域积极倡导和推进文化治理体系和治理能力的现代化。地方政府文化政策制定回应能力的有效提升与创新地方政府文化治理行为、优化地方政府文化治理能力有着内在的一致性。因此，对地方政府文化政策制定回应能力含义把握、内容剖析、特征概括的含义梳理就变得极为重要，文章基于此清晰的展现出了地方政府文化政策制定回应能力的本质属性和价值取向。围绕提升地方政府文化治理能力而展开的地方政府文化政策制定回应能力的含义梳理和路径探析就深具理论价值和实践意义。从理论研究来看，治理;一词便不断被政治学、社会学、公共管理学等学科的学人们留下自己的研究烙印，文化治理;研究的勃兴也不例外。地方政府文化政策制定回应能力是地方政府文化治理能力的具体体现，但鲜有学者对其含义和现状做全面的分析和梳理。在地方政府回应能力的研究中，存在两种趋势，一是宏观上对地方政府回应能力的基本含义、实践现状、成因解剖及实现路径展开广泛的研究；另是微观上注重对地方政府回应能力做单一视域下的分析，如结合善治理论、新公共服务理论和公民参与视角等；结合地方政府具体的文化行政行为来探究地方政府回应能力的研究视角尚待拓展。地方政府文化政策制定回应能力从根本上归属于地方政府文化治理能力的范畴，对地方政府文化政策制定回应能力的高度关注既是市场经济发展与民主政治运行的必然结果，也是提升地方政府文化治理能力的必然要求。更进一步说，对地方政府文化政策制定回应能力的相关理论进行具体阐述，是为了适应当前文化领域推进文化治理体系和治理能力现代化的总体布局。目前，学界对文化治理体系和治理能力现代化相关理论的阐释尚停留在初级阶段。地方政府文化政策制定回应能力作为文化治理体系和治理能力现代化理论体系下的重要部分尚未得到学界广泛的关注。因此，将研究视角聚焦于地方政府文化政策制定回应能力有着十分重要的理论意义，具体表现为两个方面：一方面，丰富了国家文化治理体系和治理能力现代化的理论含义，拓宽了学界对文化治理体系和治理能力现代化的研究范围；另一方面，对地方政府文化政策制定回应能力所进行的理论建构，为推进地方政府文化治理能力建设提供了理论指导。..........1.2 国内外研究现状述评本文试图在政府文化政策制定回应能力;这个点上进行理论创新，并以此作为文章的研究内容。因此，为了夯实本文研究主题的理论基础，彰显本文对政府文化政策制定回应能力;这个点进行理论创新的价值，以及文中对其现状、问题及原因论述的合理性，笔者认为有必要对目前学界对于公共政策制定回应民意（亦有学者称为公共政策决策回应或政府回应①）的相关研究进行系统梳理。通过对现有相关文献的梳理，笔者发现国内学者的研究内容大致呈现出三个模块;的特征；国外学者早期注重对政府回应性与责任性的揭示，后期更加关注政府回应的实质性体现和组成。1.2.1 国内研究回顾相对而言，国内学界对公共政策制定回应民意的研究起步较晚，但是伴随着我国民主化进程的不断深入和公民政治参与进程的有序推进，逐渐对政府公共政策制定回应民意的相关议题展开了研究，并取得了一些极富学术价值的研究成果，总体上看大致呈现出三个模块;的特征：第一模块：政府回应的理论与实践研究。这个模块的主要关注的是政府回应的理论与实践研究。一方面，开始呼吁重视回应性在现代民主政府构建中的价值，2000 年国际行政院校联合会在北京召开，探讨增强政府回应性;成为大会的主题之一。①自此政府回应开始进入到国内学者的视野中，并陆续的发表了一些学术论文。张成福在论述责任政府的时候，认为政府回应并满足民众市场;是责任政府的重要体现,②但是他主要是关注责任政府，并未对政府回应展开深入探讨。相比较而言，陈水秘对政府回应的理论沿革做了梳理，并对我国政府回应的实践改进提出了一些提议。③何祖坤则直接指出了加强政府回应建设的重要意义，并认为从制度建设入手是提升政府回应能力的关键。④余敏江和杨小军则注重对政府回应中具体问题的探讨，开始关注中介组织发展中政府回应性的问题。⑤黄小勇在论述行政正义的时候对回应性;作了分析，并提出了若干政策提议。⑥陈国权和陈杰认为必须把政府的回应性、责任性、回应性三者联系起来，认为只有对民众的有效回应，才能实现公共管理目标，履行其所肩负的公共责任。⑦袁国铃认为政府回应由对管理对象回应和政府内部要素的回应两块构成，并指出政府回应的顺序当先是对政府内部要素回应，而后对外部管理对象的回应。..........第二章 理论阐释：含义、内容结构与功能基于相关理论基础之上，围绕 政府文化政策制定回应能力;这一核心议题，通过规范性的逻辑演绎方法系统阐述地方政府文化政策制定回应能力;的理论体系和逻辑层次；分别对地方政府文化政策制定回应能力的基本含义、内容结构及其主要功能进行系统描述，建构地方政府文化政策制定回应能力的理论框架。2.1 地方政府文化政策制定回应能力的基本含义在界定地方政府文化政策制定回应能力的含义之前，对地方政府文化政策制定回应能力;选题下衍生的几个关键概念和关系的梳理是十分有必要的；一是政府回应;的含义；二是文化政策制定;的含义，这两组概念是构成本研究议题的核心概念，深入剖析这两组概念是准确界定地方政府文化政策制定回应能力;含义的基础，此外对文中涉及到的文化治理;含义也作适当阐释。与此同时，为了廓清文中容易产生的概念模糊，使文章核心议题的论述更为清晰和充分，有必要对一个关键性的问题进行详细阐明：就是政府文化政策制定回应能力;与政府文化治理回应能力;在含义与外延上的区别与联系。立足于对上述两个概念和两组关系的梳理，继而对地方政府文化政策制定回应能力;含义的界定就显得逻辑更为清晰。回应;一词就其字面意思理解，就是行政行为主体基于某种行为、愿望、思想相应产生的反应与回馈行为，更多体现的是行政行为主体和客体对象之间的互动关系。对于政府回应的具体含义，目前学界尚没有达成一致的定义。但是通过对相关研究文献的梳理发现，国内学者普遍基于美国学者格罗弗·斯塔林在他的《公共管理部门》一书中对政府回应做的經典定义：回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应,并采取积极措施解决问题。;①通过对他所阐述的回应性的含义的进一步思考和概括，大概可以总结出几层涵义：一是回应性是强调快速且富有时效的组织行为即体现民众改变政策的要求迅速遵从；二是回应性既是被动的对民众诉求做出反应，也是主动的公共行政行为即政府主动提出解决问题的方案，甚至主动地确定问题；快速、有效和主动是构成格罗弗·斯塔林的回应性的三大基本特质。综合上述分析，笔者认为政府回应能力是指政府在与社会公众、企业及其它社会组织双向互动时，所展现出来的对其公正、合理的利益诉求作出及时和负责的反应与回复的能力。..........2.2 地方政府文化政策制定回应能力的四维结构：基于政策过程模型的分析地方政府文化政策制定回应能力既是政府能力的一种，也是政府政策能力的体现。政府能力作为一种抽象而复杂的客观存在，在不同学者看来景致不同。学者吴家庆对国内学者对于政府能力的界定做了较好的梳理，发现大致从以下几种视角切入：政府权能视角、国家财政层面、政府政策视角，他自己则认为从政府职能角度切入更为科学。②在公共政策的意义上，学者沈荣华就指出政府能力是指政府能不能制订一个切合实际的政策,能不能有效地推行和贯彻这种政策,能不能持续稳定地将这种政策引向深入的能力;③，在此基础上，笔者认为从政府政策的视角来分析地方政府文化政策制定回应能力似更为合理。如此，厘清以下几个问题就十分有必要，一是将政府能力的能力体系直接嫁接到政府回应能力的内容体系的构建上是否合理；二是将政府回应能力的能力体系推广到地方政府文化政策制定回应能力的内容体系的构建上是否可行。梳理文献发现，学界对政府回应能力的内容建构的成果不多，尚待更进一步的拓展研究。邵腾在其硕士论文的研究过程中对政府回应能力的论述有其合理的一面，他认为政府回应能力应该由基础能力、决策能力、执行能力、监控能力和评估能力五大能力构成。④这一论述从公共政策视角切入的。倘若遵循这一思路来构建地方政府文化政策制定回应能力的能力结构似乎可行。但是，笔者认为建构地方政府文化政策制定回应能力既不同于政府能力的内容建构，又应与政府回应能力有所区别，需兼顾以下三者：一是兼顾从政策角度界定政府能力的科学性；二是以文化政策制定概念中内嵌的三大过程为基础；三是体现政府回应;这一概念中内在的行为性和过程性。因此，笔者引入詹姆斯·E·安德森的政策过程模型基本思想来建构地方政府文化政策制定回应能力的内容体系。..........第三章 实践检视：现状考量、问题透视及原因剖析......223.1 现状考量：基于回应能力内部要素的具体考察 .....223.2 问题透视：基于四项子能力的实践现状 ...........263.2.1 文化政策主体认知水平有待改善......263.2.2 文化政策主体反应速度相对迟缓......273.2.3 文化政策主体处置效率有待提升......283.2.4 文化政策主体评估体系建设低效......283.3 原因剖析：主观能动与客观实际相辩证 ...........29第四章 提升对策：基于加强四项子能力建设的视角......334.1 注重认知能力培养 .....334.1.1 强化地方政府文化行政人员的回应意识........334.1.2 提升地方政府文化行政人员的信息素养........334.1.3 完善地方政府文化行政人员的知识体系........344.2 推动反应能力提升 .....354.2.1 完善地方政府文化政策制定的回应规范........354.2.2 创新地方政府文化政策制定的回应技术........364.2.3 确保地方政府文化政策问题议程设置及时......374.3 加强处置能力建设 .....374.4 重视评估能力建设 .....40第四章 提升对策：基于加强四项子能力建设的视角4.1 注重认知能力培养回应意识作为地方政府文化政策制定回应能力中的基础要素，直接关乎到地方政府文化政策制定回应行为的成行与否。现代政府管理实践中，回应性已经成为衡量政府治理优劣的一个重要维度。弗雷德里克森认为，在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责，以增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式，管理公共组织和机构。;①可见，回应性对于现代民主政府的重要性，建设一个彰显着回应性的政府亦应当成为现代民主政府的追求。我国各级文化行政部门的关系主要表现为垂直结构的层级节制关系，这在一定程度上制约了地方政府文化行政的主动性和进取心，主动、积极回应的意识逐渐弱化。当前，我国政府不断推进体制改革，进一步理顺中央和地方的关系，但是要想从体制上快速去除这种层级约束既不科学也不现实。因此，十八大以来党中央试图通过改善政治生态、改进工作作风 ，提升为人民服务的服务意识来提升各级政府及部门回应公众诉求的能力。具体到地方文化行政部门来看，要想提升文化政策制定回应能力，增强文化行政部门工作人员的回应意识，就必须双管齐下：一方面，坚决的将党中央推行的对于共产党员先进性教育、群众路线教育、三严三实等教育活动落到实处，严厉督查八项规定落实情况；另一方面，加强各级文化行政部门工作人员的业务培训，通过选派核心业务骨干进入各级党校加强政治理论学习此。此外，通过树立典范，发挥模范的带头作用，争取每年在各级文化行政部门推选出部分为民服务的模范标兵。

........结语目前，各级地方政府在提升地方政府文化治理能力的过程中作了诸多努力，颁布了一系列的规章、政策，并对之作了较为周密的布局。如何提升地方政府文化治理能力，就成为学术界和实务者共同关注的话题。本文围绕地方政府文化治理能力;这一宏观主题，提出了地方政府文化政策制定回应能力;这一具体议题。文章围绕地方政府文化政策制定回应能力;这一具体议题。立足于文化政策制定回应过程中的一般情境;即文化政策决策主体按正常的政策制定程序，形成最终的文化政策。遵循这一思路，运用规范分析与文献分析、历史分析与比较分析相结合的分析方法，遵循从理论阐释问题分析提升对策;的分析思路，揭示了地方政府文化政策制定回应能力内在含义。得益于政府回应理论和安德森政策过程模型的启发，建构了地方政府文化政策制定回应能力的内容结构，并对其特征和主要功能逐一做了详细的阐述。并进一步从考察回应能力内部要素的视角出发，梳理了地方政府文化政策制定回应能力建设的基本现状，发现其当前存在的具体问题，深入剖析了其原因，并提出而来具体的应对之策。基于考察地方政府文化政策制定回应能力受限于典型案例和微观数据收集的困难，以及个人研究能力和视角的局限，有许多问题需要进一步的深入思考：第一，对地方政府文化政策制定回应能力这一议题中，文化政策制定的特殊性缺乏专门的研究，尤其是其与一般的公共政策制定回应能力;的区别和联系阐释的不够。第二，对地方政府文化治理能力;与地方政府文化政策制定回应能力;的逻辑关系，文中尚缺乏系统而深入的探讨。在行文过程中只是简易的将地方政府文化政策制定回应能力归属于地方政府文化治理能力的范畴，而并未对二者关系进行详细论述。..........参考文献（略）