公安信访管理研究—以温州市基层公安信访工作为样本

引言实现公平正义一直是人类所追求的理想目标，但这一追求过程充斥着了坎坷、曲折，无数先哲为之奋斗不止。正如法国思想家卢梭所言：人类的不平等分为自然、生理上与政治上区别;1，前者基于天然禀赋存在不可消除的妥协，后者却可提供制度或机制予以分配、纠正。执政者如若建立科学合理的制度从而实现社会公平、天下大治的目标，设立并运行民众的直议制度应是其中重要一环。信访制度作为一项重要的直议制度，厚植于我国传统法律文化的土壤，内蕴中华文明基因，通过赋予普通群众直议权利，进而表述民意、反应诉求、参与政治。当下，信访作为维护群众合法权益、化解基层矛盾纠纷的一项重要工作，是政府倾听群众心声、反映民情民意的桥梁和途径，在发展社会主义民主政治、有效解决人民内部矛盾、加强对政府监督以及维护社会和谐稳定等方面发挥着重要的作用，故信访制度成为有中国特色的民主政治法律制度之一。2公安机关是国家行政机关的重要组成部分，无论实施具体行政行为抑或刑事侦查行为与群众利益休戚相关，构建公安信访制度能有效改进公安工作、回应群众期待，对于建设和谐社会、维护社会稳定起着重要作用。近年来，公安信访工作任务繁重，信访形势严峻，面临着较大的困境、挑战和压力，突出表现在公安信访基数高位运行、增长幅度较快、群体性信访增多等，究其原因，既有国家法治化深化带来了群众权利意识的苏醒，也有经济快速发展带来的利益分裂、群体分化，乃至公安机关自身执法存在的缺陷。任何问题的解决首先应深入剖析其成因、继发性问题，继而提出合理性的提议和对策。建立健全公安信访制度，加强和完善公安信访工作，是公安机关针对新时期挑战、肩负新任务的必然要求之一。同时，信访制度存;或废;之争存在久矣，诸多学者对于公安信访该何去何从各有其充足论据和理由。要认真审慎回应这一重要课题，笔者认为鉴于当前公安工作需要和社会总体形势，公安信访在一段时间内仍将存在并不断发展。从经济学上分析，信访人因其支出成本和机会成本相对较低，获得收益较大，也论证了当前公安信访制度存在的合理性和必要性。1但随着我国法治进程的不断深入和推进，诸多纠纷矛盾将逐步纳入法治化解决，信访作为穷尽法律救济后的补充手段，其范围和效用都会出现缩小、减弱的趋势，乃至在未来某一天会完成其特殊的历史使命。本文针对当前公安信访工作存在的缺陷、问题，主要以基层公安机关的信访工作为视角，提出相应的看法和提议，期望以此对进一步完善和提升公安信访工作有所帮助。..........1.研究情况综述1.1问题的由来纵观我国信访活动的发展和演变历程，在不同历史时期有着不同的表现形式，直至有中国特色的社会主义政治制度确立后，信访工作被赋予全新的形式和丰富的含义。党委、政府把处理群众的来信来访作为一项重要的政治工作，在各级国家机关建立了相应的信访局（办），并配套实施一系列法律、法规和工作制度，推动了民主政治建设、行政权力监督、公民权利保护以及社会秩序维护等方面的发展，使得信访工作走上了规范化、科学化、法治化的轨道。随着我国进入经济社会转型期，也处于社会风险的累积期，城乡二元结构问题突出、社会治安面不和谐因素增多等，社会派生问题在法律政策的缝隙间如岩浆般涌现，旧矛盾、新纠纷此起彼伏，群众的信访活动成为社会关注的焦点和热点。在某种程度上，信访是一部分群众欲罢不能的救命稻草，也是一些地方政府难以去除的症结顽疾。公安信访是在党的领导下，将公安工作与群众路线紧密结合，是解决群众实际困难、化解社会矛盾的有效方式。回顾建国以来公安工作建设和发展，从各级公安机关领导亲自接访到实行开门大接访;，公安信访工作从封闭的内部操作走向开放的外部循环，确实办结息访了一批涉警事项，解决了相当数量周期漫长、疑难复杂的公安案件，及时消除了诸多影响社会稳定的不和谐因素，夯实了基层平安维稳工作的基础。鉴于公安信访事项的产生原因并非单一而为多元，相比诉讼、仲裁等纠纷解决方式，公安信访工作开展实施的社会性、复杂性都更甚。与涉法涉诉信访比较，一般不会对司法工作直接作出评价，宪法、法律允许公民的应然权利与实际权利存在一定差异，设立涉法涉诉信访制度的初衷承担着辅助司法途径矫正和平衡各方利益的效用。但在公安信访中，公安机关不仅是法律执行者，也是政府政策执行者，有着天然的政治属性，对公民实际权利处分的正当与否，将直接影响公安机关的社会形象，对公安工作产生正面或负面效应，进而影响党委、政府在群众心中的公信力。随着新形势下公安警务改革不断深入，群众对公安工作提出了更高的要求，为减轻公安机关的信访压力，公安信访机构除了处置信访积案外，还要加强对社会稳定、治安态势等方面研判，加强信访机构建设，改革完善信访制度，发挥公安机关依法维护社会长治久安、保障公民合法权利的法律职能。.........1.2目的与意义中国共产党中央十八届全会报告中提出：建立健全党委、政府主动的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表述、利益协调、权益保障渠道完善信访制度;，这是当前我国信访发展理念的重要指导性意见。在推进依法治国的大背景下，信访制度作为一项重要的法律制度，应当顺应法治改革发展的趋势进行相应改革和完善。信访制度改革的途径包含了健全及时就地解决群众合理诉求机制，完善网上受理信访制度，将信访工作纳入法治轨道解决，逐步建立涉法涉诉信访依法终结制度。尽管这为公安信访工作指明了发展的方向，但是目前公安信访面临的诸多工作失衡和现实困境，如何寻找更为有效、稳妥的改革路径，才是真正对公安信访工作有所启发和帮助。基于此研究目的，笔者采用实地调研、数据分析、问卷调查等形式以温州市公安信访工作为样本做了认真细致的调研工作，主要了解基层公安机关的信访现状、存在问题以及信访制度运行情况等，旨在提升警务人员执法规范化水平，推进法治理念在公安信访中落实和体现，保障群众的合法权益，融洽警民鱼水关系，进一步巩固党委政府的执政基础。本论文的研究意义在于：其一，明确公安信访的概念、特征以及形式等，阐述基层公安信访的现状，进而分析公安信访面临的现实困境；其二，剖析信访不信法;的深层次原因，厘清对公安信访的错误认识，探析公安信访未来的发展方向；其三，通过对掌握的调研数据加以分析，从经济学角度分析公安信访事项，研究公安信访存在的合理性；其四，研究基层公安机关信访制度的运行，提出完善公安信访工作的对策和提议，侧重从制度层面解决公安信访存在的问题，期望对公安信访工作的改进有所帮助。.......1.3相关研究综述信访活动在我国由来已久，众多学者对于信访事项以及信访制度都有深入研究，如中国信访史论、信访制度发展、信访权概述、信访权与司法权关系等方面的研究成果较多。在研究信访制度的专著中，较早的有刁杰成主编的《人民信访史略》、梁川主编的《信访学概论》，全面系统梳理国务院《信访条例》颁布以来信访理论发展脉络的张宗林等著《中国信访理论的新发展（2005-2021）》，注重法制维度下信访研究的李洪勃著《法制现代化进程中的人民信访》，基于分析基层调研材料并提出解决方案的张永和等著《临潼信访：中国基层信访问题研究报告》，以及研究基层农村政治与农民政治参与的于建嵘著《岳村政治》。除了研究信访制度的专著外，其他多数为期刊、硕博士论文以及媒体新闻，如关于农村群众信访问题的余卫东《信访政治：乡村社会中的农民诉求与表述》、分析信访生成动因与类型的尹利民等《国家性与自主性:信访生成的双重动因兼论信访生成的不同类型》，对信访制度进行批判性研究的于建嵘《中国信访制度批判》；如以省市信访状况为例的调研文章，孙涛的《包头市政府信访局执法现状调研报告》和曾德贤、何伟军的《构建信访现实与信访制度的对接机制对于当前湖北省部分地区信访问题的调研报告》等。.........3公安信访法规范分析........643.1公安信访的法律属性....643.1.1宪法上的权利定位.....643.1.2司法权的变向削弱..........693.1.3政治参与权的异化表述......713.2公安信访与行政复议的含义与逻辑辨析........733.2.1行政救济的同属性....733.2.2制度运行的差异性.............743.2.3平行逻辑维度的救济途径..........763.3信访与不信法;的根源分析............773.4公安信访的发展方向探析....824经济学分析公安信访事项.............914.1经济学的成本收益理论.........914.2公安信访的成本分析.............954.3构建公安信访的经济学模型............1015公安信访的结构性分析........1035.1公安信访数据分析.......1045.2公安信访类型分析.............1045.3公安信访社会性成因.......1145.4公安信访的瓶颈......1185.5人治运作模式的天然弊端......1266 完善公安信访工作的路径探寻《公安机关信访工作规定》赋予公民以信访形式对公安机关执法监督的权利，有助于提升公安执法的规范化水平，以限制警察公权力的过度使用，有效避免了警察国家;的形成，对于构建法治国家都有着积极的意义。但也应看到，本应通过行政诉讼、行政复议等途径解决的事项也进入信访轨道，特别是对公安执法行为的信访件增多，牵扯了大量警力、制约了工作开展，公安工作的法定程序受到了严重的干扰，非正常信访也给公安工作带来很大压力。为了适应新时期对公安工作的新要求，需科学定位公安信访在社会治理模式中的位置，实现公安信访工作在执法理念、工作力量、运行制度等应有转变。在推进法治建设以及信访制度改革的大背景下，应着力于消解信访工作存在的瓶颈，减少诱发公安信访的社会因素，让基层公安机关能轻装上阵。对于公安信访工作改革与完善的路径探寻，既要关注操作环节修补，也要执法规范化上予以更新，培育更为良性的信访文化，也要在制度设计上日臻规范和科学。6.1 规范救济渠道公安信访工作的根本目的是畅通公安部门与群众的联系渠道，增加社会稳定因素，促进社会和谐发展，同时在此过程中不断吸取群众的意见、提议，推动公安工作自身建设。通常而言，大部分的公安信访件可通过行政诉讼、行政复议以及行政监督等形式解决，如果均纳入信访途径加以解决，反而对正常的公安执法力量形成削弱之势，因此，需要进一步规范和完善公安信访工作的救济功能，为法律救济途径提供补充之策。从行政法的角度讲，公安机关作为政府行政部门基于宪法、法律的授权，行使公共管理权力，维护社会治安秩序，其追求的天然价值为行政效率。根据刑事诉讼法的规定，公安机关行使刑事侦查权又属于司法机关，追求司法公正也是价值所在。《信访条例》作为行政法规，针对刑事侦查权的投诉、提议等并不受其调整和规制，当事人可通过向公安机关申诉或者请求检察院行使司法监督等形式予以救济。因此，公安信访在这里应发挥渠道、平台作用，不得对正常的刑事侦查行为产生影响或干扰。.........结 论正如英国学者约翰.密尔在《论自由》中提到：这里所讨论的乃是公民自由或称社会自由，也就是要探讨社会所能合法施用于个人的权力的限制和限度;。公安信访工作演绎了信访权与警察权的交织碰撞，国家权力与公民权利的限制与反限制，时而和谐、时而尖锐，彰显了公民权利的主张和公安机关的职责所在。在这一过程中，公民的自主性表述推动塑造了公安机关的国家性，反之公安机关的国家性规制和约束了公民的自主性表述，这种互动是我国法治建设逐步深入的必要环节。在我国特有的社会治理模式下，公安信访工作不可避免带有鲜明的人治运作模式的色彩，尽管国家层面出台了《信访条例》《公安机关信访工作规定》等法规进行规制，试图把公安信访真正纳入法治化轨道，但实际运作中也发现，信访事项的解决依然有赖于或者决定于领导的个人意志，大量缠访、重复访频现，使得公安信访陷入纠结两难境地。应该说，公安信访工作的本质是为群众解决问题，公安机关也并非是冷冰冰的行政机器，息访止争;本是应有之责。有效处理和解决群众信访问题，缓解社会矛盾，促进社会和谐稳定，是各级公安机关义不容辞的责任。如果对于信访事项的变通处理成为对制度的任意扭曲或变相解读，因制度设计的缺陷使得群众滥用信访权利，那么公安信访工作无疑会慢慢失去其生命力，成为政治工具意义上的附属品。因此，公安信访的未来发展应该走整合转型的道路，立足于源头上解决和依法行政，匡正运行理念、体制和程序。在处理信访事项的一般与个性处理时，公安信访对个性化处理应给予严格限定，不宜因领导意志突破现行政策，防止将信访工作变成讨价还价;的博弈行为，避免个案引起破窗效应;，使得信访的效能难以发挥。也许当下，人民群众寄予信访制度太多的期待，使之难以承受之重，或许某一天因法治国家的臻于完善，这种期待会慢慢淡化，直至这种制度退出历史舞台。..........参考文献（略）