县级政府权力清单制度实施现状之法律研究
这是一篇法律论文，本文拟通过对 Y 县政府的行政许可方面的权力清单制度实施状况进行调查分析，从中窥探目前县级政府在执行权力清单制度上遇到的问题，并且试图针对改善目前状况提出一些可行的提议。大体上遵循从案例分析、提出问题、原因分析再到对策研究的思路。
1 绪论
1.1 研究的目的与意义行政许可制度实质上是行政权力扩张的体现。权力清单作为规范行政权力运行的举措，在防止其过度膨胀而带来不利后果上被寄予厚望。其中，行政许可成为权力清单制度内不容忽视的一个子项。目前，作为服务、联系群众的最后一公里;，县级政府在权力清单制度关于行政许可方面的内容推行上依然存在标准化规范化欠缺、动态更新滞后、有效的法律监督缺位等问题。这些问题若得不到解决，毫无疑问会影响权力清单制度的预期效果，甚至会在一定程度上架空整个权力清单制度。因此，摸清权力清单制度在县级政府的实施情况，从中窥探制度的预期功能发挥的程度，研究造成此种局面可能的原因，并且在此基础上对县级政府更规范、更有效地推进权力清单制度的实践提出可行的提议，成为刻不容缓的任务。目前与本文主题相关的研究主要是从权力清单制度的法律性质、清单的建构、权力清单制度在基层政府的实施状况以及行政许可事项的设定标准等方面展开：申海平在《权力清单的定位不能僭越法律》中认为权力清单是实施《政府信息公开条例》的一种具体形式，并且针对在权力清单制度实际操作中形成的一些看法如清单之外无权力;等认识提出了质疑。作者认为这让行政机关的依法行政变为了依权力清单行政;，因此权力清单制度的法律性质以及功能都应当明确，并且要确保清单中的权力与法律所规定的权力相一致。..........................
1.2 研究现状
关保英在《权力清单的行政法构造》一文中提议，完全由行政文件构建起来的权力清单制度的缺陷应当以行政法手段来完善，通过修改行政组织法、修正相关部门的行政管理法、制定专门法典列举相应的权力清单2。文章认为，只有确定权力清单的行政法属性，而不是仅仅将其视为行政政策，其行政法治的价值才有可能得到更大程度的发挥。
王克稳的《行政审批（许可）权力清单建构中的法律问题》从行政审批（许可）权利清单本身的建构出发，探讨了当中涉及的相关法律问题。作者在行政许可;的意义上使用行政审批;一词，并指出，目前处在清单构建的初始阶段，清单制度化、法制化程度较低，主要存在非行政许可审批名存实亡、清单中审批事项的合法性没有保障、行政审批的评价机制未能激活三个主要问题，并从这三个角度入手，提出了规范行政审批（许可）权力清单建构的合理议。另外，王克稳与张贺棋在《论行政审批权力清单的法律标准》中探讨了进入行政审批权力清单的审批事项该满足何种标准才能进入清单的问题。作者进一步从审批事项的合法性标准和审批设定权限的合法性标准两方面进行了论述。夏德峰在《地方政府权力清单制度的实施现状及改进空间》一文中指出地方政府权力清单制度实施的问题还包括关键事权下放不充分、放管脱节、部门协同难、执行力度递减等，提出要进一步提升清单构建的法治思维，完善清单制度的标准、增强其系统性与协同性，并且要强化清单的执行力。.........................
2 权力清单视角下的县级政府行政许可具体实践
2.1 清单的形式
在两办的《指导意见》中，对于保留的行政职权的依法审核确认、公布渠道、动态管理机制甚至因地制宜组织实施均有涉及。但这样一个指导性的框架，显然不一定能完全适用于众多的地方实际，单就纵向来看，省、市、县的实践情况就不尽然同步；而实际上，仅仅是一个宏观的框架，执行到县级政府一级的时候，也往往只得到一个不尽如人意的效果。2.1.1 公布的渠道在 Y 县人民政府网站上的信息公开;界面中，并未发现单独公布的县政府职能部门权力清单，仅有各乡（镇）/街道办的权责清单。从 Y 县人民政府政务服务中心工作人员处了解到，县政府职能部门的权力清单虽然没有在县政府网站上公布，但是在贵州省网上办事大厅;网站（以下简称办事大厅;网站）上已悉数公布。根据贵州省人民政府办公厅发布的文件（黔府办发[2021]27 号），该办事大厅;网站是依托移动互联网、电子政务外网，利用大数据、云计算等现代信息技术建设全省一体化网上办事平台;。因此，在办事大厅;网站这个省级政务服务网站上找到的 Y 县政府已公布的权力清单;并非严格意义上的政府职能部门权力清单，毋宁说这是了解其政府信息公开程度的一扇窗口。2.1.2 具体形式
办事大厅;网站上所列出的 Y 县政府的部门列表;中，包含了县政府各职能部门、各街道办事处、各乡（镇）以及各社区代办点和行政村代办点。其中，有 34 个是县政府职能部门（包含分管事业单位）。每个部门下有事项清单及办事指南;子项。而行政许可权力事项是与行政处罚、行政强制等行政权力一并归入一张事项清单;的，并没有将其单独列出；并且该事项清单;合并了办事指南;与网上申请;以及咨询的功能，并不是单纯地以清单形式将行政许可权力逐条罗列。.............................
2.2 清单的内容
对于列入清单的事项本身合法与否的标准，根据《行政许可法》，应从设立该许可的必要性（许可事项的范围）和设立该许可的主体的合法性（许可事项的设定权限）来考察。2.2.1 是否符合法律的实质性标准这里的实质性标准;指《行政许可法》第二章中第十二条、第十三条中所列明的行政许可本身成立与否的标准，即对于某一事项有无必要、有无可能将其设立为一项行政许可。（1）违法增设而被列入的事项这一部分属于完全没有《行政许可法》所规定的合法设定依据的事项。比如在 Y 县市场监督管理局的清单上，第一项行政许可权力是企业名称预先核准;，根据其所引依据国家工商管理总局的《企业名称登记管理规定》第十九条，预先单独申请登记注册的企业名称可保留 1 年，期间该企业名称并不能用于生产经营。可以理解，这确实避免了企业在筹组过程中的名称不确定的不便以及重复报批的情况出现；但事实上将其独立设定为一项行政许可却不一定经得起推敲。首先，尽管核准;确实是实定法上的行政许可类型之一，但此核准;非彼核准;。对于《行政许可法》对于行政许可的分类，其中核准;的意思是指，由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、经济技术规范的判断、确定，主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设施的设计、建造、安装和使用，直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫事项。显然这里的企业名称预先核准;不符合该条件。另外，预先;核准、保留 1 年，但同时并不能用于生产经营，这实际上只产生了一个对抗第三人重复登记（而非使用）该名称的效果，这与行政许可的授益性本质相悖。
............................3 权力清单制度视角下的县级政府行政许可实践之问题及成因 ............ 20
3.1 县级政府在具体实践中的问题 ................ 203.2 具体实践中的问题成因分析 ..................... 214 权力清单制度视角下的县级政府行政许可实践之完善 .............. 244.1 以地方立法弥补行政许可相关法律的缺陷 .................. 244.2 通过立法促进权力清单制度规范化、法制化 ............. 26
5 结语 .......................... 29
4 权力清单制度视角下的县级政府行政许可实践之完善
4.1 以地方立法弥补行政许可相关法律的缺陷严格来说，考虑到县级政府并没有设立行政许可的权力，而绝大多数直接面向民众的政务工作又是由其开展，即使某项不合法的行政许可;被列入清单，责任也不必然就完全归于县级政府。从这个角度看，更加严格地规范行政许可的设定条件，就显得尤为重要。考虑到由部门规章所设定的（不合法）行政许可的规范涉及的层级较高，不在本文讨论范围之内，另外囿于本文研究范围与研究深度，并且也只局限在对于《行政许可法》文本的粗浅分析，因此对于法制方面的提议只提出如下初步想法：《行政许可法》虽然有规定行政许可的设定机关和实施机关进行定期评价的条文，但是并未详细规定具体程序；而且，尽管要求行政许可设定机关应当;定期;对行政许可进行评价，行政许可的实施机关却是可以;适时;进行评价；另外，对于设定机关未按要求进行评价应当承担何种责任、如何承担责任，实施机关对行政许可的实施状况以及存在的必要性的意见报告给设定机关后，对该意见应当如何处置，这些问题都没有在《行政许可法》中得到妥善解决。...........................
5 结语
本文试图以 Y 县为例，从行政许可权力事项在该县政府对权力清单中的实际
参考文献（略）