检察机关提起行政公益诉讼的诉前法律程序问题研究
这是一篇法律学校毕业论文，笔者认为对于诉前程序和行政不作为的认识。行政公益诉讼当中诉前程序是重要的环节，将会涉及到各种行政诉讼的基本理念和实务问题。同时也会具有行政法相关理论和实务问题。行政不作为的问题就是最为重要的一个。
一、检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序的含义
当前在我国新修订的《行政诉讼法》里面针对行政公益诉讼制度并未进行明确规定。可以说行政公益诉讼制度，在我国尚处在理论研究的阶段。有学者直接提出，就一般意义来说行政公益诉讼的含义应当界定为行政机关或者是其他权力机关的行为对于公众的实际利益造成损害的时候，法律赋予一些非直接利益相关的公民个人、法人或者社会团体组织到法院提出诉讼权利的制度。2021年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》的修订稿里，确立了行政诉讼制度的法律地位。该法的第一条就明确的规定，为了确保人民法院公平正义、准确地对行政案件做出审理，维护公民以及社会团体的合法权益，对行政机关是否依法行使行政权力进行监督，根据宪法制定本法。检察机关提起公益诉讼的诉前程序指的是，检察机关提起公益诉讼之前要对行政机关履行职能情况进行监督，同时按照法律规定支持或督促相关机构或组织起诉。检察机关提起公益诉讼的诉前程序指的是检察机关提起公益诉讼之前应当履行的前置性程序，这一程序在方式上具有特定性，在程序上具有必经性。
对于诉前程序的关于规定最早是出现在《对于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定》当中，随后又在《检察机关提起公益诉讼试点方案》与《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》当中作出了细化，同时还在《人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》当中增加了配套内容。事实上，对任何国家来说，在实施公益诉讼制度的时候都可能会出现滥诉行为，尤其是一些怀有复杂动机的起诉主体，有时候可能为了谋取个人私利或者进行炒作而提起诉讼，这不但会对行政机关处理行政事务的效率和质量产生影响，而且也会造成司法资源的浪费。除此之外，行政公益诉讼与行政权与司法权配置之间存在密切联系，需要注意的是，提起公益诉讼之前不能对行政权的正常运行产生破坏作用。基于此，很过国家都专门针对公益诉讼前置程序进行了详细的规定，目的是保证司法资源的优化配置，充分发挥司法的应有作用。举例来说，美国联邦环境法律明确规定，如果公民没有在起诉之前经过通知程序，法院将不会进行司法审查；其他很多国家也在法律中明确规定了诉前程序，如德国的《不正当竞争法》、韩国的《消费者基本法》以及日本的《消费者合同法》中都有相似的规定。我国《方案》规定，检察机关提起公益诉讼之前要对行政机关履职情况进行督促，同时按照法律规定支持相关机构和组织起诉为前置程序。
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二、检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序的价值
（一）诉前程序体现尊重私权的法治原则
设立公益诉讼制度，保证了与公害不存在直接利益关系的民事主体以及国家机关提起公益诉讼的权利，当起诉资格主体并不唯一的情况出现时，应协调彼此的关系，按照一定的顺序最后确定最优资格提起诉讼的主体。国家应当支持、激励具备起诉资格，而且愿意提起诉讼的普通民事主体优先诉讼。当不存在合适的诉讼主体或者诉讼主体不愿意、不敢或不能提起诉讼的情况出现时，由检察机关向法院提起诉讼，从而维护公共利益。普通民事主体优先诉讼以及检察机关提起公益诉讼的诉前程序，都是现代社会条件家公权尊重私权的具体体现。诉前程序体现了运用检察权时要坚持谦抑性原则。该原则要求司法机关行使司法权时不仅要关注法律的适用问题，而且还要考虑法律的实施效果，判断法律的运行是否有助于形成和维持良好的社会秩序，是否对公民提升道德水平具有促进作用。归根结底，检察权是一种公权力，它具有监督性，是介入民事领域和行政领域的一种补充性手段。即便出现损害公共利益的行为，检察机关应当提起诉讼，也应当在普通民事主体或行政主体采用民事或行政手段无法保护公共利益的情况下才能使用，检察机关提起公益诉讼是维护公共利益的补充性工具。从保护公共利益的角度来分析，应当首先由其他诉讼主体通过特定途径来维护公共利益，当没有效果产生时再由检察机关启动诉讼程序。公益诉讼领域要坚持谦抑性原则，因为建立在这一原则基础之上的检察权运用机制有利于形成稳定的社会秩序。通过分析行政公益诉讼试点情况可知，与提起诉讼的案件数量相比，仅通过诉前程序便终结的案件数量要多处很多，这说明诉前程序能有效监督和纠正行政机关的违法行为，维护公共利益，因此我们要正确认识诉前程序的功能价值，进一步完善行政公益诉讼制度。检察机关应向相关机构和组织提出提起民事公益诉讼的提议或者督促行政机关合法履行各自的职能或者依法纠正违法行为，当相关机构或者组织不愿意或不能提起民事公益诉讼，或者行政机关不接受督促，拒绝纠正违法行政行为时，检察机关才提起公益诉讼。由此可见，之所以设立诉前程序，主要目的是充分发挥检察机关的监督职能，使行政机关主动、合法履行各自职能，提高敌法资源的利用效率。
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（二）设置行政公益诉讼诉前程序的理论基础
基于宏观层面上分析，该问题与行政权、司法权均存在直接联系，并且属于行政法范畴，属于较为核心的行政法问题。对于该问题不管是从大陆法系出发还是从英美法系出来，不管是在理论方面或是从实务层面，均有相关阐述。其中大陆法系中对于行政复议与行政诉讼管理问题，尤其是对于行政服务前置是否需要设置的问题上，明确阐述了行政公益诉讼前程序所具有的价值。例如我国台湾地区对于行政诉愿法的修订从1998年便开始提出，2000年7月份开始施行，其中明确针对行政诉愿法;作出了修改，在新的程序上是提起诉愿需要从原行政处分部门予以层转，这样不但能够便民，同时还可以使得社会公众能够不会对诉愿管辖机构外的机构存在混淆，原来行政处分机构的自我省察工作也得以落实到位。在该条立法中明确阐述了，为促使诉愿程序给予原来处分机关重新反省审查原处分合法性职能得以充分体现，理应遵循就近原则展开调查事证活动，促使行政职能有效行驶。对于诉愿案件，原来处分机构理应对原来处分结果是否具备合法性、合理性进行审查，若存在诉愿理由则应给予救济。若不给予适当救济，那么将案件转移至诉愿管辖机构进行审理时则需要附上答辩书，具体可通过引鉴德国行政法院中相关内容规定。蔡志方教授通过研究提出诉愿前置主义理由，其中主要包括：其一，历史因素；其二，确保统一行政权；其三，缓解法院的重大负担，其四，帮助人们对疑点澄清，其五，促进救济程序发展；其六，将救济机会与救济范围拓宽。对于诉愿功能方面，主要从五方面予以体现：其一，避免社会群众受到公权力侵害，维护其合法权益；其二，确保行政职权行使趋于合理、合法，也可以理解为在法律规定下行使行政职权；其三，确保行政职权的行使具备合理妥当；其四，确保行政职权形式、行政举措等的高度统一；其五，将行政法院的负担降低。美国司法审查活动中，对于穷尽救济原则;、成熟稳重原则;有着不同的要求。前者所致的是在行政行为寻求救济之前采取各种系统救济手段；而后者所指的是接受说法审查的行政行为具备审查性、完备性。以上所述两项原则的内容均可被称之为诠释行政公益诉讼诉前程序设置。
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三、我国检察机关提起行政诉讼的诉前程序试点运行情况................16
（一）具体情况与统计结果.................16
（二）数据层面的成因分析.............19
四、当前检察机关提起行政诉讼的诉前程序存在问题及原因.............23
（一）诉前程序制度层面的欠缺................23
（二）诉前制度缺乏可操作性..............25
五、完善我国检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序的措施.............27
（―）针对诉前程序方式予以完善，从而有效发挥出诉前程序的基本功用................27
（二）针对诉前程序规定内容作出细化，增强其规范性与可操作性.................29
四、当前检察机关提起行政诉讼的诉前程序存在问题及原因
（一）诉前程序制度层面的欠缺
审判机关诉前程序推进缓慢。诉前是较之于诉讼中的相对称谓。在传统思维下，立法和司法机关将更多的目光聚焦在案件进入诉讼以后的审判规则制定和实施上，对于诉前程序的关注较少。虽然，最高人民法院以司法文件的形式，对合理配置纠纷处理所需要的社会资源，以及实现包括调解、公证、仲裁、和解、行政复议、裁决、诉讼等相关的多元化纠纷解决机制的设计。但由于该项改革推行时间较短，在其他纠纷解决领域内尚处于探索阶段。行政复议与公益诉讼缺少制度对接。根据人大常委会授权，人民检察院成为了依法提起环境公益诉讼的国家机关，并明确规定了诉前程序是公益诉讼中，检察机关必须要经过的程序。在民事公益诉讼中，先要由检察机关根据法律要求向相关组织或机关提起诉讼支持，行政公益诉讼前，需要给行政机关提出相应的检察提议，使得其能够尽快的解决违法行为纠正，依法履行相应的职责。
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五、完善我国检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序的措施
（一）针对诉前程序方式予以完善，从而有效发挥出诉前程序的基本功用
参考文献（略）