论行政诉讼法律调解适用范围的扩与限

引 言行政诉讼制度自从确立以来，基于不得擅自处分行政权以及严格控制行政权依法行使的考虑，行政诉讼不适用于调解就被当作一项原则确立下来。尽管如此，实践中通过协调、和解促使行政相对人撤诉的变相调解模式;屡见不鲜，虽然这种方式存在许多弊端，但却发挥了弥补现有诉讼制度对行政相对人权益保护不到位、减少诉讼成本、降低法院工作强度、维护社会稳定等诸多优势。国内外学者都曾对这一制度能否适用调解持不同观点，但随着审判实践的深入，认为能够调解的观点成为主流，这一制度逐渐出现在各国立法中。这表明构建行政诉讼调解制度，规范协调和解行为是满足司法实践的需求和建设法治国家的必经之路。我国虽然在 2021 年 5 月 1 日起实施的新《行政诉讼法》第六十条中延续了行政案件不能进行调解的原则，但却通过但书的形式明确规定有三类案件能够进行调解，这是对修正前《行政诉讼法》的重大突破，然而这一条文本身存在着问题。基于行政诉讼不应进行调解的原则，法条中但书部分所反映的应当是在特定情况下、个别案件才可以进行调解，但在当代行政执法领域，自由裁量权见于社会管理的各个方面，将此类行政案件纳入行政诉讼调解的范畴违背了立法原意。基于行政权不得随意处分以及法院对行政权的制约和监督作用，行政诉讼调解作为一种结案方式只能是有限调解，是对以审判方式解决行政争议的重要补充。本文立足于行政诉讼调解适用范围的有限性，通过收集相关数据和案例分析修正后的《行政诉讼法》施行以来行政诉讼调解的适用范围在司法实践中的实施现状以及存在的问题，并从六个不同角度阐明限制行政诉讼调解适用范围的必要性，进而综合考虑司法的实际需要和法律、法规的可操作性，提出完善我国行政诉讼调解适用范围的提议。.........一、我国行政诉讼调解适用范围概述（一）我国行政诉讼调解适用范围的含义要确定行政诉讼调解适用范围的含义，首先要区分协调和解、行政调解和行政诉讼调解这三个概念。对协调和解的理解在理论研究和审判实践中有三种不同的观点。观点一认为行政诉讼调解与协调和解的含义一致，协调和解这一概念的出现主要是为了规避修订前的《行政诉讼法》禁止调解的规定，因此司法实践中广泛适用的和解、协调以及协调和解，在被法院作为终结诉讼程序的理由时，其实质就是调解。1观点二认为协调和解与调解并无必然联系，协调和解机制缺乏法律依据，是以行政相对人申请撤诉作为终结诉讼的结案方式，此和解行为本身并无诉讼法上的效力，调解行为在新法中释明后，关于协调和解的规定应被废止，进而构建完备的规则。2观点三认为行政诉讼调解及协调和解并不是互相对立的，通过对二者进行对比，协调和解的受案范围更广，其适用对象不会限定当事人的类型并且有很多种形式，这符合当今社会数量激增又复杂多样的行政行为的需要，协调和解与调解在适用中有共通之处也有区别，应互相借鉴、改进。3笔者认为观点三更符合当前的审理现状，新法实施以来行政诉讼调解制度正处于发展、过渡期，在司法实践中，行政相对人与行政机关达成调解协议并制作调解书的案件极少，制作调解书结案反而被认为是行政机关与行政相对人相互不信任的表现，大量案件仍然通过法院居中调解、协调之后行政相对人申请撤诉来结案，行政机关也更容易接受这种诉讼结果。因此，新法推行之后协调和解并未被调解制度所取代，二者是一种并存关系。综上，笔者认为，行政诉讼协调和解是指在法院受理行政案件后，以双方自愿为基础，经法官居中主持，通过各方协商处理案件后促使当事人和解，并对和解协议进行合法性审查后准许原告撤诉的案件结案方式。.........（二）我国行政诉讼调解适用范围的性质1.行政诉讼调解适用范围的有限性行政机关在行政诉讼中对相关行政行为和事项并不都具有任意处置的权力。而适用行政诉讼调解必须满足当事人双方对涉案事项或行为享有实体处分权，且案件本身具备自由裁量的空间，适用调解应控制在法律、法规所规制的框架之中，行政机关应在法定权限内采取符合立法精神及目的的行为，调解所形成的结果应符合社会效益原则，不与社会公共利益相抵触，因此，并非所有行政案件均可进行调解。通常情形下，行政案件如果服务性强或者强制性相对较弱，则行政机关可使用的自由裁量权就较大，所受禁止性约束较少，更适宜采取调解的方式结案。因此，这一性质要求对可以进行调解的行政案件依据案件性质等因素进行科学、合理的分类，进而在诉讼中有选择地采用调解。2.行政诉讼调解适用范围设定标准的复杂性在新《行政诉讼法》出台前，行政诉讼允许部分调解一直未被明确规定在法律法规中，实践中存在大量以协商和解方式变相调解的情况充分说明行政诉讼调解制度的确立已成为法院工作中迫切的现实需要。现行法律在设定行政诉讼调解适用范围时并没有统一的标准，现有的任何一种诉求背后都可能蕴含着特定主体的特定利益要求，这就需要综合考虑相关因素，并不是简易地通过案件性质和行为的类型就能确定可以通过调解方式结案的案件范围。3.行政诉讼调解适用范围的不确定性新《行政诉讼法》第六十条第一款明确规定行政诉讼不能适用调解的原则以及三类能够进行调解的案件，在理论和实践中针对行政赔偿和补偿类案件能够予以调解基本没有争议，但是，法条在规定涉及到自由裁量权的案件能够进行调解时采用了定性兜底式条款，先不论这一规定是否违背了立法精神，涉及自由裁量权的行政行为广泛存在，且难以细化、确定其类别，这就导致了这一制度在适用时具有不确定性，给实际操作带来了困难。.........三、我国行政诉讼调解适用范围的限制之分析.........16（一）从行政诉讼价值的角度...... 16（二）从行政行为法律效力的角度......... 16（三）从行政诉讼具体审查内容的角度............16（四）从防止行政权滥用的角度........ 17（五）从保护行政相对人合法权益的角度..........17（六）从借鉴国外相关经验的角度...... 17四、我国行政诉讼调解适用范围的完善路径............19（一）行政自由裁量权的性质决定其不能全部适用调解........19（二）不应纳入调解范围的自由裁量权案件类型....201.行政行为合法合理的案件........202.适用撤销判决的案件............203.确认之诉类案件......204.行政强制措施类案件............21（三）对行政诉讼调解适用范围的完善提议........21四、我国行政诉讼调解适用范围的完善路径为了适应法治发展和司法实践需要，修正后的《行政诉讼法》第六十条对可适用调解的范围进行了扩大，在可以进行调解的三类案件中，行政赔偿和补偿这两类通常有着明确的权利义务关系，比较容易调查清楚案件事实，将主要针对金额、方式等方面进行调解的案件纳入行政诉讼调解的适用范围符合司法公正和司法效率的法治理念。但是，随着社会的发展和行政事项的增多，行政权面临着不断的扩张，自由裁量权已经渗透到社会服务和管理的各方面。行政诉讼调解作为一种结案方式，是对审判解决行政争议方式的补充，不能无限度地扩大其适用范围，有限调解原则的确立有利于我们正确理解和适用行政诉讼调解制度。在完善这一制度之前，要先明确为何不能将涉及到自由裁量权的案件全部纳入到调解中，并明确如何界定可调解的行政自由裁量权类案件。（一）行政自由裁量权的性质决定其不能全部适用调解王珉灿先生认为所谓行政自由裁量权是指行政机关在处理具体案件时如遇到法律没有进行详细规定的案件，可依据自己的思路采取适当的解决办法，是自由裁量的行政措施。这是是我国最早的、从广义上对行政自由裁量权制度作出的定义。从法学角度而言，行政自由裁量权是法律、法规赋予行政执法部门在行政管理过程中，依据法律所确定的原则、目的、精神、范围和幅度，基于客观实际情况，通过主观合理的分析，自主判断行为条件、选择行为方式和作出行政裁定的权力。它是行政机关和工作人员在行政执法活动中客观存在的，由法律、法规授予的，可以灵活裁决的职权。10行政权包含的范围很广，其核心是自由裁量权。行政自由裁量权可以适应行政事务日益多样化、复杂化的需要，提高办事效率，弥补立法不足，维护法律稳定性，使行使权力的人充分运用其自主判断的能力并确保实体正义，这是自由裁量权存在的必然性，但也有可能会因其自由性和灵活性而被行政主体利用，进行权力寻租。在行政执法中，这一权力被滥用的行为主要包括：裁量行为畸轻畸重；自由裁量行为前后不一致；拒绝或拖延履行职责；曲解法律法规等。法治追求的并非将广义上的自由裁量权清除，而是要对其进行制约，行政诉讼便是利用司法手段来控制这种权力滥用的一种方式。因此基于行政自由裁量权在外观上的任意性以及相对自由和灵活的性质，此类案件不能全部纳入调解范围，否则可能会造成行政机关在行使自由裁量权时脱离司法机关的制约而导致权力滥用以致侵害公民合法权益的后果。

.........结语随着行政审判实践的发展，行政诉讼调解作为一项特殊的纠纷解决方式应运而生。限制行政机关所拥有的行政权并对之进行监督是行政诉讼的立法宗旨，因此，行政诉讼应该始终秉承有限调解原则，对调解的适用范围进行合理限制。对于法律明文规定的行政赔偿、行政补偿类案件可能更具有适用调解的可操作性，而对于自由裁量权这一较为模糊的概念，其适用调解的范围和规则的细化还有赖于立法和司法机关的进一步努力。..........参考文献（略）