促进城镇义务教育平衡发展的财政策略效果估测—以安徽省为例

第一章导论

一、研究背景及意义

1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过并于同年7月1日起实施的《中华人民共和国义务教育法》标志着我国现行九年义务教育制度的正式确立和实施。2005年国务院下发了《对于深化农村义务教育经费保障机制的通知》，要求逐步将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围，建立中央和地方按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2006年9月1日，新修订的《义务教育法》幵始实施，该法明确规定：国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障;。2021年党的十八大报告中对于义务教育有如下论述：办好学前教育，均衡发展九年义务教育，完善终身教育体系，大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。激励引导社会力量兴办教育，加强教师队伍建设。

在国家大力推行义务教育的大背景下，安徽省的义务教育取得了巨大的成就。截止2021年底，安徽省共有初中902所，在校学生199.7万人，初中阶段适龄人口入学率达99.2%；小学11507所，在校生409.2万人，小学学龄前儿童入学率为99.7%。安徽义务教育取得的这些成就与政府财政支出的政策性倾斜有很大关系。近年来，教育支出在安徽财政支出中所占比例稳步上升，仅以2021年为例，当年安徽省教育支出占全省公共财政支出比达到15.06%，教育成为安徽省财政支出的重点领域。然而在取得巨大成就的同时，我们也应当看到安徽省义务教育存在的不足之处，城乡义务教育的非均衡发展就是安徽义务教育所亟待解决的问题之一。由于城乡二元经济的存在，安徽省城市和农村经济发展水平存在着巨大的差距，因而使得城市和农村在义务教育基础设施、经费投入、师资力量乃至教育理念等方面产生了难以逾越的鸿沟。同时，现有教育相关理论表明，政府财政政策对教育均衡发展具有重大影响。现实问题的存在引发了本文的思考：政府对义务教育经费投入的总量逐年增长，就一定能够保证均衡发展的目标实现吗？现行的政策在缩小差距方面究竟效果如何？政府支持义务教育均衡发展的措施是否存在问题？

二、国内外文献综述

（一）国外文献综述

国外关于义务教育均衡发展的研究主要集中在理论方面，一般是从公共产品理论。保罗萨缪尔森，、社会公平、教育均等等方面进行义务教育均衡发展的理论探讨。教育公平思想的代表性的研究成果主要有胡森的教育机会均等论、科尔曼的教育平等理论以及西尔弗的教育均等观。

在城乡教育服务差异方面，Arnot和Gersovitz（1986）认为公共服务存在城市化倾向，城乡公共服务差距主要在于城乡提供公共服务的成本存在差异，特别是教育，在农村地区的花费要比城市多很多。Michael Lipton（1977）认为，城市地区与农村地区的财权是不均等的，由于城市地区经济发展水平高，从而掌握更多的财权，进而向城市地区投入更多的公共资源，而本身就急需公共资源的农村地区由于经济落后，拥有的财权较小，所以造成了农村公共月艮务水平发展缓慢，城乡之间的公共服务差距越来越大。

在实践方面，早在20世纪60年代末，美国就开始关注教育均衡发展问题，釆取了很多行之有效的措施，一是实施义务教育经费由各级政府共同分担的教育财政管理体制，二是实行多元化的办学模式。日本促进义务教育均衡发展的政策二、国内外文献综述―国外文献综述国外关于义务教育均衡发展的研究主要集中在理论方面，一般是从公共产品理论。保罗萨缪尔森，、社会公平、教育均等等方面进行义务教育均衡发展的理论探讨。教育公平思想的代表性的研究成果主要有胡森的教育机会均等论、科尔曼的教育平等理论以及西尔弗的教育均等观。在城乡教育服务差异方面，和认为公共服务存在城市化倾向，城乡公共服务差距主要在于城乡提供公共服务的成本存在差异，特别是教育，在农村地区的花费要比城市多很多。认为，城市地区与农村地区的财权是不均等的，由于城市地区经济发展水平高，从而掌握更多的财权，进而向城市地区投入更多的公共资源，而本身就急需公共资源的农村地区由于经济落后，拥有的财权较小，所以造成了农村公共月艮务水平发展缓慢，城乡之间的公共服务差距越来越大。在实践方面，早在世纪年代末，美国就开始关注教育均衡发展问题，釆取了很多行之有效的措施，一是实施义务教育经费由各级政府共同分担的教育财政管理体制，二是实行多元化的办学模式。日本促进义务教育均衡发展的政策。

第二章城乡义务教育均衡发展的相关理论基础

一、教育公平理论

在讨论教育公平时，很多人往往会将教育公平;与教育平等;这两个词混淆，实际上，两者是不同但又联系紧密的两个概念。公平;是不偏袒，是一种价值判断；平等;是均一;，是一种事实判断；而平等是教育公平所追求的最终目标。此外，与教育平等相联系的另一个概念是教育机会均等;。是指受教育者在入学、接受教育过程中以及取得学成功等方面的机会均等。当前，国内外的学者在谈论教育平等时多以教育机会均等为出发点。

20世纪50年代以来，西方学者为调查教育机会均等的现状及存在的问题进行了大规模的实证研究，其中胡森的平等阶段论和科尔曼的《教育机会均等的观念》比较著名。

胡森将平等;的含义分为三个层次：分别为起点均等论、过程均等论以及结果均等论。在他看来，所谓的平等;，首先是指每个人都有机会幵启学习生涯，至少可以在政府幵办的学校中接受教育。其次，平等;是指无论接受教育者的人种及出身情况，都能够被平等的对待；最后，应制定和实施促使学业成就的机会更加平等的教育政策。胡森在说明了平等;的含义后，进而对机会;的含义进行了延伸。他认为机会;这一范畴的变量主要包含两类：第一类是包括受教育者经济条件，学校地理位置、物质设施在内的物质因素；第二类是心理方面的因素，主要有家庭环境中某些心理因素，学校环境中某些心理因素等。胡森的研究肯定了改善学校物质条件的意义，使教育机会均等;的概念变得具体而现实，为政府制定消除教育机会不平等的政策指明了方向。这一点对于我国目前实现城乡义务教育机会的均等来说尤其重要。

如果说胡森对教育公平的研究是一般意义上的理论研究，那么美国的科尔曼教授则从实证的角度对教育公平的状况进行了考察。科尔曼提出了教育公平的四条标准，分别为进入学习系统的机会均等、参与机会的均等、结果均等以及教育对生活前景机会的影响均等。鉴于城乡、校际间差距的存在，科尔曼还认为应该从投入;方面来寻求义务教育阶段的公平，即所有的学生能够在学校公平的享有政府所投入的教育资源。科尔曼的研究不再局限于教育公平含义的界说，而是逐渐将理论转化为实践政策。

二、财政分权理论

Tiebout（1956）讨论了地方政府的公共产品供给问题，假设都市圈由多个自治体构成，居民的收入与居住地无关；各自治体的政府对公共产品供给水准和与此相应的税负实施各自不同的政策。这种情况下，如果居民可以自由移动，则在多个自治体中选择最接近于自己偏好的区域定居。人们通过用脚投票;方式，像选择私人消费品那样选择各地方政府提供的公共品和税负组合，自由选择偏好的辖区定居，从而使不同地方的公共产品供给达到均衡，这个均衡的现实符合帕累托最优标准。结果，每个自治体由偏好类似的居民构成，每个自治体也供给与居民的偏好一致的公共产品。蒂布特强调了地区间的竞争对促进政府效率提高的重要作用。模型告诉我们，为满足多样化的居民偏好，以区域为单位可以增加公共产品，多样化的地方分权将提高居民的福利水平。

Musgrave(1959)和Oates（1972）等人则指出税收和支出在各级政府之间的适当分配能够提高福利水平。Musgrave(1959)明确地界定了分税制的含义，为公共物品和服务的供给效率和分配的公正性之间进行更好的平衡，中央政府和地方政府之间必要的分权是可行的，这种分权是通过税权在各级政府之间的分配固定下来，从而赋予地方政府的相对独立的权力。Oates（1972）讨论了分权的成本与收益，并提出了著名的分权定理，即分权供给公共物品和服务的最优边界是差异化供给所带来的边际收益与所伴随的外部性的边际成本相等。

地方政府和当地居民对于本地的教育和社会经济问题掌握着更充分的信息，而且如果地方政府拥有更多的自主权会激励其更好的使用资源，能够更有效地配置资源。目前中国的义务教育发展的责任主体在地方政府，尤其是县乡级政府，财政分权会影响地方政府义务教育的投入。然而财政分权是否有利于义务教育的发展还存在着疑问，财政分权水平对实现城乡义务教育均衡发展的影响不仅仅是一个理论问题，它还受到多种因素的综合影响。不少学者认为，义务教育是一种外溢性较强的公共产品，受到政府官员的政治晋升考核机制、片面追求GDP的经济增长模式，以及人口资源的流动性限制等因素的制约，财政分权并不利午教育的发展。

第三章促进城乡义务教育均衡发展的财政政策及执行现状.......15

一、我国促进城乡义务教育均衡发展的财政政策及执行现状....15

（一）我国促进城乡义务教育投入均衡的财政政策及执行现状......15

第四章安徽省促进城乡义务教育均衡发展的财政政策效果评价.....26

一、评价指标设计及评价方法选择.......26

（一）指标的选取......26

（二）评价方法选择....27

（三）数据来源....27

第五章结论与政策提议....39

一、研究结论....39

（一）促进城乡义务教育投入均衡的财政政策效果评价......39

（二）促进城乡义务教育过程均衡的财政政策效果评价.......39

第四章安徽省促进城乡义务教育均衡发展的财政政策效果评价

本文选取安徽省作为调查研究的对象，针对安徽省推进城乡义务教育均衡发展的财政政策进行研究，目的在于了解安徽省城乡义务教育均衡发展的状况以及促进城乡义务教育均衡发展的财政政策的落实情况。本章重点对财政政策政策效果进行评估，主要分析现行的促进城乡义务教育均衡发展的政策预期目标的实现情况。

一、评价指标设计及评价方法选择

（一）指标的选取

义务教育均衡发展的差距主要通过相关指标的数量差距来衡量。通过数据差距可以反映出均衡效果，差距越大，均衡效果越差，反之亦然。前文在进行文献梳理时，发现国内大部分学者都是利用义务教育经费投入或支出指标对我国城乡义务教育均衡发展的状况进行研究的，这些研究为本文如何衡量城乡义务教育均衡发展水平提供了一些思路。但笔者认为仅仅使用经费投入方面的指标来考察城乡义务教育均衡效果不够全面。因此，在考虑指标对政策效果的解释性以及数据可得性，本文将综合义务教育投入以及义务教育过程两个方面的指标来考察安徽省城乡义务教育均衡发展状况。

衡量义务教育均衡发展的投入及过程的指标有很多，本文采用的评估指标主要包括：生均教育经费支出（包括国家财政性教育经费、民办学校中举办者投入、社会捐赠经费、事业性收入及其他教育经费），生均预算内教育经费支出（指中央、地方各级财政在本年度内安排的经费）；生均校舍建筑面积，生均固定资产总值（含生均教学仪器设备值，生师比，教师学历结构。其中，前两个指标是从投入角度反应城乡义务教育均衡发展的状况，后四个指标是从城乡义务教育过程的角度反应均衡状况。其中，生均固定资产总值（生均教学仪器设备值）=固定资产总值（教学仪器设备值〉/在校学生数；生师比=在校学生数/专任教师数；教师学历=具有本科以上学历的教师数/专任教师数。

第五章结论与政策提议

一、研究结论

自2005年以来，安徽省政府出台了一系列旨在推进城乡义务教育均衡发展的财政政策，尤其是政府义务教育经费投入向农村地区倾斜以及一些专项投入工程，一定程度上提高了农村义务教育服务水平。从相关研究和以上分析中，可以对2005-2021年安徽省推进城乡义务教育均衡发展的财政政策效果做出基本判断。

（一）促进城乡义务教育投入均衡的财政政策效果评价

近年来，安徽省政府不断加大对农村义务教育经费投入，实施两免一补;政策，完善义务教育经费保障机制，切实落实新增经费向农村倾斜的措施，基本解决了学生因贫失学的困境，有效提高了农村义务教育发展水平。有研究表明，农村税费改革以来安徽省政府从政策上和财政上加大农村义务教育发展的措施对于改善城乡义务教育非均衡程度产生了积极并且显著的效果从前文的分析中可知，无论是生均教育经费支出，还是生均预算内教育经费支出，城乡之间缩小的差距较为明显，进一步证明了该结果的正确性。鉴于此效应，为进一步减小农村义务教育服务水平与城市的差异，安徽省应优先发展农村义务教育事业。针对实际情况，加强对农村的倾斜力度，进一步提高了城乡义务教育均衡水平。基于前文的实证分析，可以发现目前安徽省农村义务教育经费来源渠道单一，仅依靠公共财政投入仍不足以弥补城乡义务教育的差距。因此，政府应适量的引入社会资金，通过社会团体、个人对义务教育的投资，合理分担义务教育投入，使农村义务教育学校的运转资金更为充裕。

目前，尽管还有很多人对城乡义务教育经费投入差距存在着质疑和不满，但总的来说，城乡义务教育经费投入不断趋向均衡是不可否认的。同时，现实状况也提醒我们，在关注义务教育经费投入总量不断增长的基础上，更值得关注的是不断投入的义务教育经费对促进城乡义务教育均衡发展的实际效用。

参考文献（略）