美国海上防扩散非正式机制研究——以集装箱安全倡议、大港倡议为例
第一章、海上防扩散政策的产生背景
1.1 冷战后的防扩散形势与美国预防性防御战略
二战中第一次被用于实战的核武器将人类带入了核世纪，然而核武器自从被放出潘多拉魔盒之后就再也没能被关回笼子里。冷战期间美苏两个超级大国进行了近半个世纪的核军备竞赛，随着时间的推移，双方无奈发现更多的核武器带来的并不一定是更多的安全；而更多的国家掌握了核武器则无疑则给世界局势带来了更多的不稳定因素。冷战期间一个不断被人们重复的问题是‘多少算够?而冷战以后,我们至少应该同样程度关心的一个基本问题是:‘你知道多少?;1946 年春的一次美国国会内部听证会上，有议员问奥本.海默（Robert Oppenheimer）：只有三四个人的话，是否不太可能把核弹走私进纽约并把整个城市炸上天？;原子弹之父的回答是当然能够做到，几个人就能把纽约夷为平地;。而后一个议员忐忑不安地问，如何能侦测出这种放在木箱或手提箱中走私进来的武器时，奥本.海默不无讽刺回答道用螺丝刀;。虽然这仅仅是半个世纪前的一段笑谈，但最让人不寒而栗的是，即使是过去了半个多世纪后的今天，人类应对此威胁的手段仍没有多少长进。
事实上，在冷战后的若干年里,除美俄两国以外的第三大核武器保有国并非传统意义上的核大国如英国、法国或中国；而是包括乌克兰和哈萨克斯坦在内的前苏联加盟共和国。以乌克兰为例，苏联解体时，多大176枚SS-19型和SS-24型洲际弹道导弹部署在已脱离苏联的乌克兰境内。所有这些导弹均可携带多弹头，即冷战期间闻名遐迩的分导式多弹头导弹;。乌克兰同时还拥有一批苏联最先进的轰炸机以及它们携带的远程巡航导弹。乌克兰独立时，共拥有近2000件核武器。冷战的结束使得有核国家并不是更少了而是更多了。与此同时,苏联权势的瓦解和意思形态的退潮使得原教旨主义开始在广阔的中亚及海湾地区沉渣泛起；诸如朝鲜和伊朗在内的越来越多的国家加入到寻求拥有核武器的行列。而以色列、印度、巴基斯坦，都先后步入了有核国家的行列。如何防止信奉极端伊斯兰意思形态的恐怖分子获得包括核武器在内的大规模杀伤性武器，成为了美国政府90年代防扩散工作的任务之一。
1.2．核黑市与核恐怖
哪里有需求，哪里就会有供给。;---这是最基本的市场规律。面对日益复杂的核扩散形式，人们可能不禁要问，除了前苏联的废弃核武库，渴望获得核武器的国家或恐怖组织还能从哪里得到的核武器？2003 年美国破获的全球地下核黑市;一案为世人揭晓了谜底。
2003年10月，美国情报人员截获的由马来西亚经迪拜驶往利比亚的集装箱中发现了几个从马来西亚起运，标注为二手机器;的木箱；而在箱子里，探员们起获了数千个用于制造浓缩铀的离心机部件。离心机部件的买家是时任利比亚元首的卡扎菲，而卖家是被巴基斯坦誉为核弹之父;的阿卜杜勒·卡迪尔汗（Abdul Qadeer ha）博士。这艘船的截获爆出了一个让人们难以接受的事实---一个已经存在了数十年，遍及全球的核原料、设计和技术黑市早已成型，以至于被国际原子能机构负责人巴拉迪将之形象的比作私营核扩散沃尔玛超市;。卡迪尔汗博士所经营的核黑市为购买者提供的供货清单包括了：为伊拉克浓缩铀项目提供的全套初级者工具箱;、P-1/P-2/P-3三种型号的离心机、中国的核弹头设计图、近两吨的六氟化铀（高浓缩后足以制造一枚核弹）以及提供组装和咨询服务的详细信息。汗博士核黑市的供货的来源囊括了从德国到马来西亚在内的众多国家，而已知的买主包括了被美国蔑称为无赖国家;中的三个：利比亚、伊朗和朝鲜。鉴于卡迪尔汗的另一个头衔是巴基斯坦核弹之父;且与巴基斯坦军方关系特殊，而巴基斯坦军方和安全机构一直以来被外界普遍认为是对伊斯兰极端势力的同情者，因此究竟有没有核武器落到恐怖分子手里也许只有上帝知道。乐观主义者说：在阿富汗未找到遗弃的核武器材料是一个积极的迹象。;针对这种 说法，悲观主义者的回答是：我们也未找到基地组织大部分头目，但我们知道他们还活着。;
相较于恐怖主义（Terrorism）一词而言，核恐怖主义（Nuclear Terrorism）是一个比较新的词汇。它是指以核工业生产设施为袭击目标或以核技术与产品为主要工具、为实现一定政治目的而有意制造核恐怖的一种犯罪行为。与冷战期间，美苏之间忌惮于恐怖平衡;（balance of terror）而不敢轻易对对方下手所不同的是，基地组织没有回信地址;，也不用担心这种报复。非传统安全比传统安全更难予以理性的评估就在于此。即使美国总统做好了进行谈判的准备，白宫也没有号码能够打通基地组织的电话。2005 年 4 月 13 日，第 59 届联合国大会一致通过了《制止核恐怖主义行为国际公约》；要求各成员国加强合作，打击核恐怖主义行径。
第二章、集装箱安全倡议（Container Security Initiative）
2.1.CSI 基本概况与核心要素
2002 年 10 月 25 日，中美两国元首在德克萨斯州克劳福德就中国加入 CSI原则上达成一致；经过双边的多轮技术性谈判,中国海关总署与美国海关及边境保护局于2003年7月29日在北京签署了《中国与美国对于加强集装箱安全合作的原则声明》，标志着中国正式加入了 CSI 计划。在 2003 年至 2006 年的 3 年时间里里,CSI 项目先后在中国香港、上海、深圳、高雄、基隆投入运行。CSI的推广除了获得了全球大部分出口国的普遍支持,也获得了包括国际海事组织（International Maritime Organization，IMO）、世界海关组织（World Customs Organization, WCO)等国际组织的大力配合。为支持美国CSI，国际海事组织已提出一项在世界海关组织协助下研究建立装运港集装箱检查机制的提议，并已通报 IMO 各成员国审议。此外，IMO 正着手研究建立对所有超过 5000 吨位船舶的船舶自动识别系统，并会同国际劳工组织制订新的海员身份证件。IMO支持国际主要海运公司建立与美国海关的安全伙伴关系。2002年6月27日世界海关组织召开的年会上已通过《海关合作理事会对于国际贸易供应链安全与便利的决议》（简称SCS），并制定实施了该决议的具体行动方案。CSI作为美国与他国间的双边安排仍有一定局限性，而 SCS 作为 WCO 框架下的多边安排无疑覆盖面会更广。SCS的通过预示WCO将加快制定报关基本数据元国际标准和海关与商界伙伴关系等国际规范的进展，以便为 CSI 和 SCS 的实施奠定基础。 911 事件后，各国际性组织的关注焦点已由单纯的维护国际贸易次序向反恐与促进贸易便利这一更宽的领域转变。CSI的出台即是这一变化的标志，也是其必然产物。
根据美国边境与海关保卫局 2005 年发布的《集装箱安全倡议 2006-2021 战略计划》中的描述,CSI的主要包括了以下三个核心要素：
1．鉴别高风险集装箱。依赖先进的信息与战略情报,CBP通过自动检测设备来甄别有潜在恐怖主义风险的集装箱。
2．在集装箱装船以前即进行透视和评估。在集装箱启运前,尽可能早的在供应链环节对集装箱进行透视。
3．运用高科技手段提前透视高风险集装箱以保证在没有减缓通关速度的情况下探测和甄别即已完成。这里所指的高科技设备包括了大型 X-射线与伽马射线装置以及放射性物质检测设备。
2.2.CSI 的人员构成与工作流程
CSI 小组的成员通常来自海关及边境保卫局外勤业务部（The Office of Field Operations,OFO)。OFO 由 CBP 局长助理直接领导，主要负责管理美国境内的 20 个外勤业务办公室，327 处入境口岸，以及加拿大、爱尔兰和加勒比地区的15处预先清关站（pre-clearance stations）。OFO的雇员大约有27000名，其中包括超过22000名的CBP官员和专家。
每一支CSI小组进行海外部署前，CBP都会先派遣一支评估小组作为先遣队去收集对于目标港口地理环境、信息基础设施及东道国海关运作模式的资料。继而一支由4-5人组成的CSI小组会被派往该港口；其中包括两到三名名外勤作业现场的监察员，一名情报分析师以及一名小组负责人。目前每个驻外 CSI 小组的工作周期为120天，然后由其他海关人员来接替；CBP正寻求将这些职位变成2-3 年为一个周期的相对固定岗位。工作人员主要通过使用非侵入性探测设备（ Non-intrusive inspection equipment）透视照射待检集装箱，同时查阅已力，CSI 小组的情报分析师也会采纳东道国海关提供的信息。CSI 小组负责人在管理整个团队的同时还要与东道国海关保持有效沟通。通过 CSI 小组确定为高风险的集装箱会由CSI小组在场的情况下由东道国海关官员开箱查验，核实后假如发现问题则将违禁物品交由东道国按照双方事先协议进行处理。
事实上，CSI覆盖范围之广对于任何国家的海关来说是前所未有的挑战，CBP在初期招募工作人员的时候也遇到了一些意想不到的困难。比如长期驻派欠发达地区的员工需要高额的福利补贴，这就在有限的项目预算内增加了高额的人力成本。且在CSI开始之初CBP很难在短时间内同时招募精通多国语言又具备良好业务能力的雇员。由于CSI在海外运作中绝大多数情况下都依赖与所在国海关的语言沟通而并非行政权力，这就使得对员工语言技能和工作能力的培训尤为重要；这些客观因素都给CSI的实施阶段给美国政府带来了额外困扰。
三、大港倡议···············33
1、 大港倡议的主要内容····················36
2、 大港倡议的实施情况·····················40
3、 集装箱安全倡议与大港倡议对比··················41
4、小结······················43
四、 结语·····················45
第三章、大港倡议（Megaports Initiative）
3.1、大港倡议的概况
20世纪90年代初，为了防止前苏联地区大量疏于防卫的核武器与核材料被走私出该地区，美国能源部下属的国家核安全署(National Nuclear Security Administration)专门成立了第二道防线办公室（The Office of Second Line of Defense ，SLD）以执行在广袤的前苏联地区防扩散的使命。SLD的主要任务就是在前苏联及周边区域众多的高风险陆路边境口岸，机场和港口部署辐射探测设备以达到防扩散的目的；截止到2021年年底，第二防线办公室在俄罗斯境内安装了大约350套这样的辐射探测设备，费用由美俄双方共同承担。鉴于与俄罗斯成功的合作经验，SLD随后已启动了在乌克兰，哈萨克斯坦，斯洛文尼亚，斯洛伐克，格鲁吉亚，吉尔吉斯斯坦，立陶宛，拉脱维亚，希腊，土库曼斯坦，阿塞拜疆，蒙古，爱沙尼亚，亚美尼亚的辐射探测设备安装计划，以及对相关国家的工作人员展开相关业务培训。
在911事件后的严峻反恐形势下，SLD进一步推出了大港倡议;（Megaports Initiative），作为与其核心计划（Core Program）并列的项目，另外设计了可持续发展计划作为大港倡议与核心计划的可持续发展提供后勤支持。大港倡议有着同CSI相类似的宗旨，都是旨在提升贸易伙伴国的防扩散能力，有效的检测和遏止核材料及其他辐射物质的非法运输，以保障美国国土安全。美国国家核安全署与外国政府合作，资助在外国港口安装辐射探测设备，并培训外国海关工作人员操作此设备；在外国海关工作人员能熟练操作此设备后即交付其运营，NNSA并不派出工作人员长期驻扎外国港口，取而代之的是 NNSA 为伙伴国提供为期 3年的设备维护和技术支持，之后的运营和维护经费将有伙伴国自行承担。大港倡议计划提供给各伙伴国海关包括门式辐射侦测器（用于侦测辐射源）、手持检测仪器（用于辨识放射性同位素）、光学辨识技术（用于辨识货柜）、通讯设备（用于传输资料回中央监控站）、人员培训及技术支援在内的一揽子设备。作为回报，NNSA 要求对使用其提供的仪器探测到并查封的核或放射性材料的数据进行共享。
第四章、结语
美国政府主导的海上防扩散机制以集装箱安全倡议;和大港倡议;为核心，通过研发和提供先进的防扩散技术设备，巨大的人力物力投入，不断完善相关海运法规以及伙伴国的广泛配合，以全球范围内的防扩散行动实现了美国政府向前推进我们的边界;构想。截止到2004年9月，由于港口所在国政府拒绝查验等原因，约有28%被CSI小组申请查验的集装箱没有被查验。从其余约72%被查验海运集装箱中CBP官员并未查获过大规模杀伤性武器。如前文所述，通过大港倡议，所在国海关查处过包括医用放射性废弃材料和福岛核泄漏事故后受过放射性污染物等有害物质。虽然美国官方一直担忧集装箱安全倡议与大港倡议是否会因为港口所在国政府的不配合或探测技术缺陷而导致海上防扩散徒劳无功，但总体来看，美国所主导的海上防扩散机制仍是有效与可行的。
事实上，除了美国所公开宣扬的海上防扩散机制所带来的便利，CSI和大港倡议的部署一直隐含着两个不可小觑的问题。首先，一国海关独立检察权是该国国家主权的一部分，海关通常需要查验的是由国外进口的物资是否存在走私或偷渡等问题，而对于出口货物的检查并不是海关的传统职能之一。考虑到美国发起集装箱安全倡议本身就是为了利用贸易伙伴国的海关来保卫美国的本土安全，其实这无形中就伤害了贸易伙伴国海关的独立检察权。一个国家的海关并没有任何义务去保障另一个国家的安全。况且CSI在本国海关运作将不可避免的出额外的人力和物力成本，因此有批评者称CSI讽刺为当代的治外法权;也是事出有因。其次，CSI的全面部署辅以如24小时规则在内的一系列的配套措施被良好执行，但繁琐的细节和严格的要求无疑会给生产企业和流通企业带来有型的成本；而与执行CSI的企业可以得到通关便利相对应的是，没有执行CSI相关要求的企业极有可能造成延迟通关，但考虑到企业的规模不一和各产业的千差万别，要求全部出口企业达到CSI配套规则所要求的标准必然是不现实的；这种情况下CSI的严格执行就有可能导致出现法律上所说的非关税贸易壁垒，这也有违海上防扩散机制设计的初衷。
参考文献（略）