宁夏财政专项扶贫资金体制思考
第一章研究背景及研究意义
1.1研究宁夏财政专项扶贫资金管理的背景
1.1.1宁夏贫困特征及成因
宁夏贫困地区主要集中在固原、吴忠、中卫等地级市的11个县（市、区，包括当前已列入国家六盘山集中连片特殊困难地区的原州、西吉、海原、彭阳、隆德、经源、同心（含红寺堡区）8县（区）和中宁、沙坡头2县（区）的山区，以及国家扶贫开发工作重点县盐池县，覆盖到106个乡（镇）的1455个行政村。国土总面积3.35万平方公里，占自治区的52.4%。该集中连片特殊困难地区又被称为西海固地区，西海固可分为南部山区和中部干旱带两个区域，是全国11个集中连片特殊困难地区（下文均简称片区;）之一，也是决定宁夏能否如期与全区乃至全国完成全面建设小康社会的重点和难点地区。按照2021年国家和自治区确定的以农民人均纯收入2300元（2021年不变价格）作为新的扶贫标准测算，宁夏片区约有101.5万贫困人口，占宁夏农村贫困人口总数的92.0%；贫困发生率为37%；比六盘山片区平均水平高2个百分点，比全国平均水平高24个百分点。宁夏贫困人口主要分布在没有灌溉条件的旱作农业区的1200个贫困村，特别是500个重点贫困村贫困人口更为集中，贫困发生率达到44%，占全区贫困人口的近40%。宁夏片区贫困人口中，有近50万人居住在地质灾害隐患严重、生态极端脆弱和生存发展环境恶劣的干旱山区和部分阴湿山区。2021年，规划区人均地区生产总值、农民人均纯收入分别仅为自治区的30%、63%，全国的28%、58%。
宁夏片区贫困成因主要由于自然条件恶劣，导致经济发展条件先天不足。宁夏地处我国半干旱黄土高原向干旱风沙区过渡的农牧交错带，地形以东南大部黄土高原、西南小部六盘山山地、北部东西两侧少量沙地为主，低山多丘陵间少量川源地。地势南高北低，整体属黄土高原，呈黄土地貌，以流水侵烛为主，地表形态多样化，海拔在1265-2955米之间。宁夏片区境内生态脆弱，干旱少雨，自然灾害频繁，水土流失严重。年平均气温年均降水量200-650毫米，蒸发量900-1600毫米，人均水资源占有量仅为136.5立方米，新中国成立以来，千旱发生频率高达83%；近年来频繁的旱灾，更加严重影响着各种特色产业的进一步发展。
1.2研究宁夏财政专项扶贫资金管理的意义
随着全国扶贫开发工作会议在2021年11月的召开，意味着新一轮扶贫攻坚开始了。《中国农村扶贫开发纲要（2021-2021年）》颁布以来，纲要里针对新阶段的扶贫开发工作目标及工作任务做出明确指示。尽管全国扶贫开发工作步入扶贫开发新阶段，宁夏仍然面临经济十分欠发达，贫困面积较大并且贫困程度较深等突出问题，自从新的扶贫标准被国家公布，按照新的扶贫标准，宁夏贫困人口数量扩大到101.5万，这意味着扶贫开发的任务更加艰巨了。对于新阶段扶贫开发工作的重点，已开始由粗放式管理走向精细化管理，扶贫资金监管就显得至关重要了，亦受到高层重视。特别值得注意的是最新《对于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》文件的下达印发，国务院扶贫办、财政部等与扶贫资金监管运作相关部门开始强调要求对包括扶贫资金管理过程中的分配、使用和监督系统下整个扶贫资金管理机制得全面改革。紧接着，李克强总理在听取审计署工作汇报时强调民生资金等公共资金的使用过程中要保障资金安全，需要从内控角度加强对民生资金监管工作的审计监督力度，严惩不贷那些挪用、侵吞、贪污资金等渎职行为。随着国家审计署对2021年至2021年相关扶贫项目重点覆盖的国家六个重点连片特殊困难地区的19个贫困县区，分别是陕西省（包括横山县、洛南县、晚县、旬阳县，宁夏回族自治区（海原县、固原市原州区、同心县，贵州省（荡波县、镇宁布依族苗族自治县、黎平县，广西壮族自治区环江毛南族自治县、龙胜各族自治县、靖西县，甘肃省（古浪县、西和县、广河县，云南省（昌宁县、澜沧拉祜族自治县、富宁县）的扶贫资金进行审计，并针对财政专项扶贫资金分配管理及其使用情况出具审计报告。报告直接披露了扶贫资金地虚报冒领、挤占挪用等现象在这19个贫困县区的财政专项扶贫资金运作过程中均不同程度存在着。其中，将财政扶贫资金用于相关会议业务招待费支出最为常见，还有的贫困县将财政扶贫资金用于搞政绩弄面子工程，更有甚者将财政扶贫资金中饱私囊。此报告一经爆料，扶贫资金的监督管理存在的各种问题也浮出了水面，扶贫资金越来越引发广泛大众的关注。
为此，在这扶贫攻坚任务需要新思路、扶贫开发工作需要新举措的新时期，进一步加大对财政扶贫资金的监管力度，创新扶贫资金使用管理机制，对于促进四化协同发展，加快中西部地区改革开放、增强其发展能力、改善人民生活的支持力度提升区域发展能力，缩小发展差距十分具有长远意义。
第二章国内外对于扶贫资金监管相关理论
2.1国外相关理论
2.1.1相关理
（1）论治理理论的提出。治理;一词诞生于1995年，全球治理委员在当年发布的一项对于《我们的全球伙伴关系》研究报告中为其下了一个被公认为最具权威的定义。治理是一种管理行为，是一种管理过程中对具有公共特性或者私人属性的各种公共或私人的机构管理过程中各种处理方式的统称。治理是一个协调的过程，为了保证行动的持续性和有效性，釆取联合行动的方式协调不同利益群体或者矛盾冲突的过程。这一过程可能会具有强迫性，通过强制执行正式制度和规则来迫使人们服从，也可以通过不同利益集体的各类人赞同而诞生符合其向有利方向发展的非正式制度。治理具有四个特征：首先治理是一个过程；其次治理过程的处理方式是协调，而不仅仅是控制；再次治理的适用范围既可以用于私人部门，也适用于公共部门；最后治理不一定必须是一种正式的制度，治理需要持续的反馈和互动。
2.1.2国外扶贫模式
孟加拉国‘‘乡村银行;扶贫模式，1976年孟加拉国创办的首家机构专门为穷人提供信贷服务，1983年被宣布成立独立银行。与这个扶贫项目关于的组织成员不断扩大，该银行现拥有多个办事处，国际组织和相关学者公认为该扶贫项目是世界上相当成功的扶贫案例之一。张季提到GB模式的下的扶贫对象主要是贷款给符合一定贫困标准的穷人，尤其是贫困妇女；贷款的贫困群众需要根据项目规定与担保人组成联合担保小组，风险共担，小组成员互相监督资金的使用和归还；该银行主要提供贫困群众小额、短期的流动贷款作为生产发展启动金，首次贷款一般都有上限，贷款期限一般为1年，并且贷款偿还方式从放款后第三周开始实行每周还款的分期偿还；贷款利率遵从商业贷款利率，国家不提供贷款补贴；实行每周一次中心（一个中心由若干小组组成）会议制度，会议主要内容以公开还款为主，了解和监督贷款的使用状况，组织开展计对成员的技术培训和教育活动。
2.2国内相关研究
从上世纪80年代开始国内才开始兴起对于扶贫资金管理在体制和管理的研究，总结扶贫资金管理研究方向的变迁，可以以《扶贫资金管理办法（试行》（2000年）为界限，分为三个阶段。
第一阶段为扶贫资金管理的初步探索阶段。这个阶段的作者主要以研究扶贫资金的管理制度为主，观点很犀利，但是缺乏相关理论支撑。大家反映其基本问题就是扶贫资金少，管理混乱，扶贫资金的睡准机制不能到位，导致扶贫资金的使用效率低。
简绍文等（1982）认识到当时财政困难，扶贫资金不足，扶贫资金的使用效率因撒胡椒面式的扶贫方式导致扶贫项目分散，缺乏监管，扶贫效率低，反而助长了部分农民对救济的依赖，提议对于扶贫资金统筹安排。朱玲和蒋中一等（1994）主要研究的是以工代赈项目的管理过程及减贫的作用，计划经济体制下的以工代赈项目是以村社组织形式实施的，扶贫资金拨付到村社组织，村社组织再负责扶贫资金向基层传递；该时期以工代臓项目扶贫对象是根据调整项目地点和投资方向来确定扶贫对象的范围，最贫困的扶持对象的地位不能被突出。尽管该阶段下扶贫项目是通过村社组织运作的，还是能够较公平得在村社组织内部传递，大多数贫困人口还是能够得到扶持，但是，扶贫项目扶持对象是村社组织，而并非是一对一地猫准单个贫困农户，非贫困农户也有可能存在扶持范围之内。康晓光（1995）更详细地评论了由于多个部委和部门共同参与管理，配套资金的短缺导致扶贫项目的不能按计划完成，困难不能被有效解决，复杂的程序使得监管跟不上，扶贫的成果不明显。张宝民（1997）通过调查反应扶贫资金被转移他用的现象很严重，扶贫资金的漏出率很高。汪三贵（1997）等在研究中发现扶贫资金效率低的原因之一在拨付后过多被用于管理费用，之二就是由于腐败使得贫困资金没有用于贫困的人们。李含琳等（1998）认为由于扶贫组织机构庞大，而管理部门多而且分散，造成享受扶持过程中的手续繁杂是造成扶贫资金低效率的根本原因。批判扶贫资金地分配平均分散，直接影响了扶贫资金的使用效果，间接降低扶贫效益。
第二阶段是扶贫资金管理办法实施的过渡期。这个阶段学者们研究的特点主要是从扶贫资金配置、扶贫资金管理、扶贫制度、扶贫资金使用效果角度针对扶贫资金管理办法在贫困县的实施过程中存在的问题，从学术的角度运用科学的方法研究扶贫资金在运作管理过程中的合理配置，如何提髙扶贫资金的使用效率以及相关工作的绩效评估指标的建立，研究的内容比较具体。
第三章宁夏财政专项扶贫资金管理现状..........9
3.1宁夏财政专项扶贫资金运行环节状况...........9
3.1.1财政专项扶贫资金的管理机制及政策规划特点..........9
3.1.2宁夏财政专项扶贫资金流转环节.........9
第四章宁夏财政专项扶贫资金管理存在问题分析.........20
4.1资金投入不足、支撑能力较弱...........20
4.2扶贫资金监管难度大，直接影响扶贫效益.........20
4.3资金多头管理，扶贫效果打折扣.......21
第五章完善宁夏财政专项扶贫资金扶贫资金管理提议.........23
5.1坚持扶贫资金创新使用，推动互助资金健康发展...........23
5.2规范扶贫项目的立项、申报、审批程序..........23
第五章完善宁夏财政专项扶贫资金扶贫资金管理提议
提高财政专项扶贫资金的运行和传递效率，关键是落实扶贫资金的监管工作。而扶贫资金监管漏洞的填补还需要制度上地进一步完善，这表现在扶贫资金运作是通过整体扶贫各级机构组织的内部循环运转的这一特点，扶贫组织内部控制的效率就会受到制度本身的限制。扶贫组织内部控制效率低下问题主要表现在扶贫资金运作过程中资金分配、拨付、监管权责分工的不明确；扶贫资金由于来源渠道不同造成其分配使用较分散，分配后的资金分别由不同部门在各自系统内部分管，导致在落实扶贫项目建设实施过程中的资金运作可能重叠或者受限；扶贫资金配置和使用等运作过程缺乏第三方的监测，存在执行者和决策者兼职的管理漏洞，造成监管不到位。
5.1坚持扶贫资金创新使用，推动互助资金健康发展
鉴于扶贫项目的配套基础设施建设需要大量的资金，而财政专项扶贫资金分配拨付的扶贫项目资金却有限，并不能够直接有效缓解贫困农户用于脱贫致富扶贫项目中的生产发展资金的投入不足问题，扶贫项目不能得到扶贫资金的有效支撑等问题，提议继续扩展开放宁夏已试点实施的宁夏互助资金发展模式，在继续培养农村互助资金合作组织、推广现有典型成功案例经验的基础上，一方面继续积极探索创新互助资金发展的衍生模式，例如典型成功案例下的盐池县惠民小额贷款公司推行的小贷公司互助社;模式，提高互助资金覆盖面和借款额度，解决农户发展资金短缺困难；彭阳县陡坡村合作社推行的村两委互助社合作社产业化模式，将互助资金、信贷资金、双到资金、产业发展资金、农户自筹资金整合，实行五捆绑;，由合作社进行托管经营；盐池县扶贫办与专业合作社合作模式，推行扶贫办农户互助社合作社金融机构;的五位一体;借贷模式，有效解决贫困农户发展资金短缺困难，加快脱贫致富步伐。另一方面，应继续加强与金融机构合作。包括黄河银行、国家幵发银行、邮储银行、小额信贷公司等在内，通过政策引导与市场化运作，发挥金融机构的作用，让贫困群众获得更多的信贷资金支持。各个村级互助资金的公开竞争性健康发展，将有利于扶贫资金直接精准猫准项目扶贫对象，有利于贫困农户能够按照各自发展能力下真实的生产需求使用扶贫资金，使贫困对象真正受益；有利于提高贫困农户的信用意识和自我管理能力，为其他金融服务业的发展营造良好的信用环境，获得难能可贵的信用资本；有利于贫困农户的精神文明建设，提高其合作和信贷意识，促成优秀村风村貌的营造，有益于社会和谐发展；有利于干群关系的协调发展，给新农村建设提供组织凝聚力。
第六章总结与有待进一步研究的问题
资金管理的好坏，关键就是解决开源节流的问题。从节流方面看，改革财政专项扶贫资金管理机制是关键。扶贫项目责任划分不够明确以及扶贫幵发相关工作问责制度的法律法规的不健全导致财政专项扶贫资金在使用过程中的管理链条过长，涉及扶贫资金种类及来源较复杂、总量大，牵涉的管理单位太多而造成多头管理，监督管理工作任务重、难度大，不能保证问责追溯到位，是财政专项扶贫资金的使用过程中造成资金的挪用或者大额资金的滞留现象，影响到扶贫工作的高效率发挥的罪魁祸首。为了财政专项扶贫资金的高效运作，使各级政府能够关注扶贫资金的监管工作，扶贫资金监管制度改革势如破竹，首先就要确保相关单位职责明确，将财政专项扶贫资金拨付流程简化，缩短资金的传递链条，将扶贫项目审批权限下放到县级管理单位，落实扶贫项目瞄准到扶贫对象并且扶贫资金到村到户，使扶贫资金的使用具有更加明确的针对性和有效性。接着应该完善扶贫资金监管工作的奖惩机制，把各级部门的工作考核指标与扶贫资金的绩效评估指标综合起来作为奖惩机制的评价标准，增加各个扶贫单位的竞争意识，采取以奖代补的形式使扶贫工作开展优异的单位在拥有更多的扶贫资金下调动干部和群众脱贫致富的积极性。最终扶贫资金的监管能够及时到位才是扶贫资金安全有效的根本保障，完善扶贫资金监管问责制度，坚持扶贫项目资金公告公示及时披露，加大审计部门检查力度，严打涉及扶贫资金违法违纪行为，整合涉及扶贫资金监管工作的审计、纪检、监察等各部门力量，将扶贫资金监管工作发挥到极致。为了节省管理成本，还应该引入社会力量，发挥社会监督作用。归根结底，想要把扶贫工作发挥到最大的效果，只有从制度本身改革，完善法律，落实责任，不断因地制宜地创新适宜当下扶贫攻坚目标的扶贫模式，并建立贫困退出机制，才能保证扶贫资金能够髙效运作，造福于困难地区真正的贫困人民。
从开源方面看财政专项扶贫资金管理，关键就是创新扶贫方式的改革。应该要想法设法的把资金的蛋糕做大。分散的撒胡椒面式的各类扶贫资金已不再适用于新时期的扶贫开发攻坚工作。一是进一步在互助资金发展模式下创新派生新的发展模式。以宁夏自治区扶贫办与宁夏黄河农村商业银行联合启动实施的千村信贷互助资金;金融创新扶贫工程成功案例为榜样，能够充分利用互助资金这个支点;，撬动农信社的信贷资金。完善现行互助资金、千村信贷;金融扶贫模式，加大创新力度，探索建立服务方式高低搭配、扶持重点各有侧重的金融扶贫体系，促进贫困地区优势特色产业发展和农民增收。在互助资金运行的基础上总结推广互助资金运行村两委互助社合作社产业化;、互助社小额信贷公司;、扶贫办农户互助社合作社金融机构;等模式，将互助社与合作社结合，发挥资金最大效益，探索互助资金、信贷资金、双到资金、产业发展资金、农户自筹资金五金捆绑;创新发展模式，解决贫困农户发展生产资金短缺问题。
参考文献（略）