当代我国城市规划管理中民生导向问题探究
第一章 民生关怀：城市规划管理的内在诉求
在城市化快速发展的世界性潮流中，城市规划管理日益成为政府职能的基本内容，其效果也逐渐被确立为实现治理目标的内在要求。城市规划管理具有复合性的价值诉求和实践取向，民生关怀在其中越来越受到高度重视。民生作为城市规划管理的价值取向主要是基于城市功能本身所蕴含的生活属性，而城市规划管理则对民生发挥着极为重要的保障作用，同时城市规划管理视域下民生关怀程度实际上在不同历史时期和发展阶段的发展也存在明显不同。在新时期坚持民生导向型城市规划管理的现实诉求实际上是从当前经济社会发展特别是城市建设的背景出发的，对此可从经济社会快速发展、改革开放以来快速的城市化进程以及全力建设的公共服务体系三个方面分别进行考察。
一、民生：城市规划管理的价值取向
民生在城市规划管理过程中具有十分重要的意义，这不仅蕴含在城市功能本身的生活属性之内，表现为个体性与集体性的有机结合，居民生活水平和生活质量经由城市得以提升，城市对居民精神层面活动施加影响并促进其得以升华，而且城市规划管理对民生起到了基础性的保障作用。从这样的分析角度入手，认识城市规划管理中民生关怀程度的发展性有助于进一步理解新时期坚持民生导向型城市规划管理的现实要求。
（一）城市功能的生活属性
城市是人类社会在其发展演进过程中形成的特殊空间和场域。尽管其在不同历史时期和社会发展阶段所具有的形态、规模、功能存在一定差异，但城市本身构成了文明的基本特征并提供了容纳性及支撑性背景。人类学者指出了将文明与新石器时代的文化区别开来的文明的一些特征。这些特征包括：城市中心，由制度确立的国家的政治权力，纳贡或税收，文字，社会分为阶级或等级，巨大的建筑物，各种专门的艺术和科学;。①不仅如此，城市本身的词汇构成也能够很好地从直观认识方面反映其具体功能，至少在中文中城;指具有防御性作用的城垣，而市;指由贸易活动扩展为特定空间的市镇。从这个角度来看，城市的基本功能不仅是人类社会实践基于自身生存和发展而对城市发展所提出的相关要求，而且在城市从传统形式向现代形态演变的过程中逐渐获得了合理性的支持，从而体现了人的本性和人的需要，反映了各个历史时期和各类城市的一般性功能;。②在某种程度上，这样的概括由于未纳入城市的战略攻击和防御性作用以及商业贸易作用而可能有失偏颇，但认为理解城市功能必须从人类实践特别是从人的本性和需要的角度入手的思路无疑是关键性的。
美国城市理论学者刘易斯·芒福德（Lewis Mumford）把城市的基本特点概括为：城市，就是人类社会权力和历史文化所形成的一种最大限度的汇聚体。在城市这种地方，人类社会散发出来的一条条互不相同的光束，以及它所焕发出的光彩，都会在这里汇集聚焦，最终凝成人类社会的效能和实际意义，象征着人类社会中关系的总和;。③这反映了，尽管在人类历史中城市对生活的关照长期集中于特定人群及有限的需求范围，但经济社会发展和文化的兴盛在增加城市数量和人口的同时，也逐渐提高了城市对生活质量的改善程度以及社会成员对城市生活的向往程度。在现代社会，社会分工和交往的复杂化使城市在发挥其功能的同时，必须保障居民的生活不仅在基本生存标准线以上，而且只有不断提高居民的发展水平并在生活环境方面保持吸引力才能使城市具有充足的竞争力。在城市发展研究领域，被经常和广泛引用的现实案例是，进入新世纪以来奥地利第二大城市格拉兹市的三十二名市民组成调研小组，通过对哥本哈根等城市进行实地考察，由生活组;的成员起草的一份报告集中探讨了如何在城市中实现个性与集体性的结合：当谈到‘生活，指的是一种高质量生活，而且不只是为了个人，更重要的是为了社会整体。我们寻求的是能最大程度取得共享满意的条件，正如英国哲学家杰里米·边沁所说的‘最大量民众的最大快乐。在探讨过程中，我们深信个人与集体的快乐，作为我们的期望，应当像一组双螺旋曲线那样，不可分割地结合在一起，而私人领域与公共领域对此总是负有同样的责任;。①
........................................
二、新时期坚持民生导向的城市规划管理的现实背景
新时期坚持民生导向的城市规划管理不仅具有重要的价值意蕴，而且也是从其现实背景之下引申出的实践诉求。对此可从经济社会快速发展、改革开放以来迅速推进的城市化进程、日益受到高度重视并不断推进的基本公共服务均等化三个方面分别进行考察。
（一）经济社会快速发展对城市规划管理提出的相应要求
当代中国经济社会以迅猛的速度发展，并在一段时期内 GDP 长期保持 10%的年均增长率。值得注意的是，在当前经济社会条件下发展不均衡是问题的关键，这种不均衡又集中体现在城乡居民收入分配不均等、福利水平差距扩大、社会不公问题严重、社会矛盾加剧、农村经济社会发展落后等方面;。①而在经济社会发展水平不均衡的同时，受到国际环境和国内形势的双重影响，当前经济增长的势头不容乐观，近几年经济增长虽然仍保持较大规模的增长，但增长速度却连续放缓，与之相伴随的则是长期作为优势领域的很多产业面临诸多瓶颈性因素，这对当代中国经济社会发展形成了严峻的挑战。面对这样的现实问题，十二五;规划纲要和十八大均强调应加快当前经济发展方式，实现经济发展从重视量向重视质、从重视规模向重视结构转变。②此外，经济社会发展的结果还包括当代中国社会从传统礼俗社会向现代法理社会的转变，以及蕴含在这一转变过程中的各种严重问题。根据一般界定，礼俗社会以非正式的制度对共同体成员的行为和观念具有重要的约束作用，家族议事程序、私下协商调节相对法律效力而言更胜任定纷止争的功能，日常生活中人际关系和人际交往围绕远近亲疏和区别对待而形成差序格局，人们之间的行为和观念很大程度上受人情和面子等情感考虑所支配。③而法理社会的运行基础更强调非同质社会中尊重差异、相互容忍等价值取向，世俗社会强调重视实际效果、反对追求难以实现的道德目标，理性社会强调个人在可能的范围和程度内进行合理化成本收益计算，都从不同侧面让礼俗社会得以维系的基础遭受削弱。④
基于这样的经济社会快速发展的现实背景，当前城市规划管理在很多方面积极累积经验、大胆进行探索尝试、合理借鉴发达国家和先进地区的有益做法，总体来看取得了不错的成就，但仍然存在不少突出的问题有待解决。具体来看，一是经济社会发展不均衡在表现为城乡差异的同时也导致了严峻的区域发展不协调的矛盾，不仅西部地区同东部地区相比在经济社会发展指标的各个方面严重落后，而且中部地区的经济社会发展速度和规模也落后于东部地区，甚至在东部、中部、西部地区内部，也存在着不同程度的区域发展非均衡现象，这集中地表现为中心城市占据着区域之中更多的资源，其经济社会发展水平不仅高于区域内其他城市特别是小城镇，而且发展速度也超过其它很多城市。对于城市规划管理来看，由此造成的一个突出问题是不同城市所处的经济发展水平是不一致的，其所掌握的经济社会资源也参差不齐，无论是在全国范围内还是在一定区域之中，不同城市之间的经济社会发展差距逐渐拉大，重要资源向大城市集聚的趋势继续保持，这也就产生了城市发展意义上的马太效应，以及与此相伴生的规划管理能力的反差。①二是在经济社会发展的制约因素中存在众多突出的问题，如长期实行的城市发展方式面临可持续性的瓶颈危机，水资源、土地资源、能源等因消耗而导致的价格约束性，城市所在区域范围的生态环境因不堪承受人口压力所导致的脆弱性，城市社会矛盾和安全挑战对经济社会发展的压力日益凸显，正在从大城市向中等规模城市扩散的包括居住、交通、环境的城市病严重困扰各阶层的居民。②这些问题不仅在产业布局方面同城市居民的民生需求形成冲突性的张力，而且在很多领域不利于产业集聚和升级，导致城市经济增长与居民切身利益受损的两难困境；经济发展模式所蕴含的社会矛盾和社会冲突如果不能得到妥善处理或有效解决，在经济发展过程中留下大量的社会后遗症成为城市 规划管理的盲区，并被认为是外在于传统城市规划管理关注范围的问题，这无疑既无助于问题的解决更不利于城市规划管理本身的更新。三是社会形态和社会关系的变革对城市居民来说不仅使城市生活更具有现代意义，而且在一定程度上让生活在城市中的社会成员在观念和行为上表现出较明显的个体和群体差异，传统和现代意识的混合交织往往构成不利于城市规划管理的消极因素。具体来看，城市规划管理主体在制定同城市发展密切相关的方案时，其法规制定程序和政策提出手段是否公开透明并重视民众参与取决于法理社会建设的程度，尽管当前城市规划管理过程仍缺乏公开透明的民众参与，但通过一些实例仍可看出法律法规健全、民众积极参与决策和监督过程的城市规划管理的效果也较好，大拆大建、资源闲置或浪费的现象较少发生；在城市管理的具体层面上，居民的传统意识特别是传统习俗在丰富城市文化的同时，也在很多方面降低了城市现代化的水平和整体性的居住质量，例如用作休憩的广场被部分人群集体性地用作健身场地甚至干扰其正常功能的发挥，某些传统节日燃放烟花爆竹或焚烧祭拜的习俗导致城市环境污染甚至引发火灾，重视家居卫生但对生活垃圾处理缺乏清洁和环保认识而导致公共场所环境恶化等。
......................................
第二章 民生导向的城市规划管理的理论意涵与功能预期
城市的建设和发展离不开科学的规划，更离不开对规划的有效管理，以期达到规划的基本目的。无论是城市规划还是对城市的规划管理，都应该服从城市发展的方向和目标。不同的城市，往往因为资源、地域、规模、行政级别等因素而被划分为具有不同功能和不同类型的城市，但无论何种城市，都在城市发展过程中需要有效满足当地居民的民生要求。随着城镇化在中国的不断推进，如何让城市生活更加美好、让城市的发展能够有效转化为城市居民生活品质感的提升上，成为新型城镇化建设中的重要内容。
本文理解的在城市规划管理过程中坚持民生导向，并不是要把民生导向作为划分城市类型和功能的一种尺度，而是指在新型的城镇化过程中，不同的城市在规划管理过程中都要更加充分地考虑民生因素。也就是说，本文并不是把民生导向这一理念作为划分城市类型的某种标准，而是指几乎所有的城市在推动新型城镇化建设的进程中，都需要重新界定或者进一步丰富其对城市发展意蕴的理解，使城市的建设和发展更加符合民生的理念。只有在城市的规划及规划管理过程中坚持民生导向，才能使城市发展的成果为当地居民真正享有，从而使城市生活更具活力、更加和谐，促进城市的可持续发展。
一、民生导向的城市规划管理的理论意涵
（一）民生导向的城市规划管理的含义
1、城市规划管理的含义
城市规划管理是现代城市建设和发展的重要内容，它包括对城市规划的编制、城市规划的审批、城市规划的实施等内容，涵盖城市人口、城市用地及其布局、对外交通、城市道路交通、环境保护、环境卫生、园林绿化、名城保护、城市供电、城市集中供热、城市煤气、城市水源和供排水、邮政通信和广播电视、人防工程、抗震设施、城市消防、城市防洪以及治安管理等等;。①随着人们对城市文明认知水平的不断进步，以及社会治理方式和信息技术的不断发展，城市规划管理的含义也在不断演进。城市规划管理是一个城市发展的蓝图和实现蓝图的基本保障，其是一个多维的系统工程，包括城市规划管理的主客体、城市规划管理的体制、城市规划管理的目标等诸多要素，这些要素共同构成了城市规划管理的整个系统。城市规划管理就其基本含义而言，就是城市规划管理的主体通过相应的程序、方式和手段，对城市规划管理的客体进行统筹协调，以实现城市规划管理基本目标的过程。随着时代的发展，现代城市规划管理的基本要素发生了变化，如何理解这些新的变化，更加科学地认识现代社会各种变化对城市规划管理诸要素的影响，是正确理解城市规划管理含义的重要方面。
..................................
二、民生导向的城市规划管理的功能预期
民生导向的城市规划管理，充分体现了以人为本;的政治理念，是现代城市建设和发展的基本价值导向。‘以人为本，首先是一个‘城市为谁而建，为谁规划的问题，不仅需要对市场经济条件下各个利益主体的自身利益、眼前利益给予尊重，而且更要考虑绝大多数城市社会成员的共同利益和城市社会的整体利益、长远利益。;①这就要求城市政府在进行城市规划和管理的过程中，充分认识和把握城市社会成员的各种利益需求，把城市民众的利益诉求吸纳和整合到城市规划管理的过程中，从而使城市的建设和发展不断满足民生需求。通过民生导向型城市规划管理体制和能力建设，将推动城市政府管理体制的创新，促使城市政府不断转变城市管理的职能，提升现代城市管理的能力。目标决定行动的路径，目标的转变总是会要求形成新的组织机构和职能要求，变革组织架构、整合组织资源、创新管理体系、实现职能转变，其对城市本身的功能提升也会发生巨大的作用。
（一）强化城市管理创新能力
民生导向的城市规划管理体系的建设，需要对城市规划管理的决策体系、执行体系和反馈体系进行变革和完善，其要求城市政府通过管理体制机制的改革，通过政府职能的转变，来加以实现。而这些转变和改革，有利于减少城市管理过程中的一些不适宜现实需要的体制机制，推动城市管理体系和管理能力的创新。
首先，民生导向的城市规划管理，将推动服务型政府的建设。现代民主是一种责任政治，责任政治是现代民主政治的一个基本特征。;①而责任政治的基本体现，就是政府的行为始终要以公共理性为依归，以服从公共价值和公共需要为依归。民生作为公共价值中最为基本的属性，民生导向的政府规划管理体系建设，是推动现代城市政府责任理念建设的重要路径，有利于推动服务型政府的建设。通过以服务民生为导向的城市规划管理体系建设，有利于推动城市政府管理职能向民生方向的转变，促进城市管理方式的创新，提升城市政府的管理能力。解决民生问题的一个重要方面是建立公共服务体制。;②推动以民生为导向的城市规划管理体制建设，就需要不断健全和完善城市公共服务体制和能力。第一，民生导向的城市规划管理，将促使政府把民生问题摆在各项工作的核心地位，这就会推动政府工作的整个管理系统有效转型，促使政府的职能从城市管理向民生服务转变，推动责任政府的建设。现代民主尽管实现了权力来源的民主，但是在现实政治中，政府权力依然有偏离公共价值的现象，民生为本的城市规划和建设，充分体现了政府权力始终以公共理性为依归，不断回应人们的需求。因此，民生导向的城市规划管理是现代责任政治的重要体现，体现了政府对公众的服务职能。通过以责任政治为导向的服务型政府的建设，将推动城市政府各项管理机制的创新，减少城市政府在服务公共利益时的各项制约机制，创新各种服务能力，从而实现政府管理能力的创新。第二，民生导向的城市规划管理，还将有利于改变政府的考核机制和官员选拔机制，推动官僚制政府向服务型政府转变。传统的官僚政治是现代政府管理的一大弊病，新公共管理运动突出强调了政府对于公众的服务职能。而民生为本的城市规划，会推动政府职能向服务民生转变，这就要求整个政府的考核机制和官员选拔机制进行必要的调整，改变以 GDP 为中心的考核和选拔机制，把服务民生作为官员考核和选拔的重要依据，提升官员的服务意识。第三，民生导向城市规划管理，还将促使政府充分利用现代管理技术，推动管理能力的提高，进而有效服务社会需求。对民生问题的关注，将会推动全社会在服务民生方面的技术革新，从而为现代城市政府的治理工作提供现代技术的支撑，推动政府行政效率的提高和服务效益的提升。民生导向型的城市规划管理，必然要求政府通过互联网等新兴技术，充分了解和整合城市民众的各种利益诉求，创新舆论表述和聚合的机制；同时，也要求城市政府不断运用新的管理技术，提升公共服务的提供能力。
...................................
第三章 当前城市规划管理中影响民生建设的现实矛盾与制约因素...........................66
一、当前城市规划管理中影响民生导向的现实矛盾.............................67
（一）美观与舒适：景观城市;与宜居城市;的内在张力...........................67
（二）扩展与包容：城镇化快速发展的保量;与提质;之辩.............................71
（三）供非所需：公民需求与政府供给的差距..........................75
二、当前城市规划管理中影响民生导向的制约因素...............................80
（一）经济发展与社会条件的制约......................................80
（二）传统绩效观与利益驱动模式的制约....................................84
（三）民意诉求不畅与政府回应不足的制约......................................87
（四）监管缺失与评估体系不健全的制约...........................................93
第四章 当前城市规划管理中完善民生建设的基本思路
随着新型城镇化的不断推进，中国政府在城市民生建设方面取得了较大突破，但不可否认的是，当前城市规划和管理过程中依然有重经济轻民生、GDP 导向等问题的存在。为了建设城市与自然环境和谐的、宜居的、经济高效的、社会公平的、文化先进的、又具有文化遗产继承性的城市;，就需要正确处理城市经济社会发展和民生之间的关系。须知，城市发展的根本目的还是要让人们过上美好的生活。因此，在城市规划管理中，需要进一步倡导以人为本的城市规划管理的价值理念，确立以民生为导向的城市规划和规划管理体制。具体而言，就需要政府在城市规划管理过程中进一步强化以人为本的民生关怀、强化民生建设中的政府责任、扩大公民有序参与城市民生建设的基本路径。
一、树立以人为本的规划管理理念
（一）以人为本是城市规划管理的目标与趋势
人类社会的发展是以人的存在为基础的，没有个人就没有社会，更没有社会的发展。因此，社会发展的目标指向也应该是人，人是社会活动的主体，也是所有社会活动的起始点。正如当前中国政府一直所主张和强调的，我们所要做的所有都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公平、更加和谐;，①而以人的发展为核心，促进每个社会成员自由与全面的发展，是社会发展的根本价值与根本目标的体现，对城市的发展来说更是如此。政府社会管理是否立足于以人为本的原则;是反映政府社会管理职能的属性、测量政府社会管理职能成效的重要标准;②，以人为本既是城市规划管理的终极目标，也是城市规划管理的必然趋势。
1、以人为本为是城市规划管理的终极目标
城市发展到今天，在取得大量综合效益的同时也出现了种种的问题与困境。以民生为导向完善城市规划管理，我们首先要做的就是认清未来城市发展的终极目标，在此基础上重新审视城市规划管理的目的。
首先，城市规划并不是为了规划而去规划，它是为了服务于每一个社会成员，服务于由人组成的社会大众。正如数千年前古希腊著名学者亚里士多德对于人是天生的政治动物;的判断，人是群体性生活的动物，群体性的聚居才使城市的产生和发展得以可能。也就是说，城市之所以称之为城市就是因为人们的聚居。因此，所有城市发展的需求都是从人的需求出发的，既包括物质方面的需求，也包括精神层面的需求，城市的规划与管理不能弃这些需求而不顾。一个城市的规划与管理的水平，首先要看这个城市是否是为了满足人的发展与需要而发展。
其次，现代人类社会是追求公平的社会，现代城市也应该是追求人人平等的社会。这既包括同时代的机会平等，也包括地域上的范围公平。历史证明，无论生产怎样发展，物质生活资料丰富到什么样的程度，都无法改变资源‘适度稀缺的状况，因而也无法消除人们对于社会公正的渴求;①。对城市的发展来说，无论综合效益得到多大的增长，整体生活水平与公共利益得到了多大的提高，都不能完全满足所有人日益增长的需要，也不能彻底解决城市发展带来的不公平问题。如果城市的发展不能体现各个民族、各种信仰人群、各个地域、各个层级居民的需要，那么无论这个城市的发展水平有多高，经济效益有多高，它至少是不包容的，是有失偏颇的，是不均衡的，因此是不健康的。鉴于此，我们经常提到的城市要健康、可持续发展，最重要、也是最核心的内容在于城市的发展是否照顾到每一个社会成员的发展，至少满足他们日常的生活需要。这也是人的平等权利的体现和保证。
...................................
第五章 创新城市规划管理中社会多元主体协商参与的路径
中共十七大报告中提出，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局;。对于城市的规划管理来说，尽管政府占据主导地位，但是也不能忽视其它社会主体的作用。因为，城市规划管理，表面上具有自身与众不同的专业性特征，但实质上却反映着国家、社会关系以及民主政治发展态势。建立民生型城市规划管理这一理念，更多的是在政治学的层面上探讨如何解决国家与社会矛盾、政府与公民分歧，进而研究如何达到社会治理这一重大问题的实践思考。
（一）形成协商主体多元化共识与城市规划管理的公共理性
根据前文，城市规划管理本身是以人为本理念的实现过程，从人与人关系的角度出发，这个过程需要现代民主政治中的协商原则来保障运行。因为，协商的过程实际上就是协调不同政治偏好、不同生活习俗、不同利益诉求的过程。协商也意味着，社会主体不可能只有一个，在协商政治的过程中，政治组织的活动由其代表或政治精英来完成。政党、政府和利益集团都是复合型政治主体，是由若干人与一定的机构组成的政治组织，协商政治是各政治组织之间的互动过程，也是政治组织与政治精英之间的互动过程;①。城市规划管理的协商过程在现代政治中是最为明显的社会多主体积极参与、共同协商的过程。尤其在当今社会，利益的分化速度越来越快，不断形成新的协商主体，多元化的倾向比以往任何一个时期都要明显。
改革开放以前，我国由于计划经济的体制，采用了平均主义的分配制度，这种制度下，社会成员的差距不是很明显，即使在没有经过沟通的前提下，也不会引起各方比较明显的利益冲突。在这种体制下，社会结构相对简易，社会多元发展态势并不显著。此时，协商的作用其实不大，充其量只是保障了社会利益主体的知情权，很少出现大的纷争。但是，改革开放之后，随着社会经济文化的变化会出现很多新的阶层，各个阶层之间开始存在利益分化，社会结构开始变迁，大量不同的社会利益群体开始出现，这不可避免地为城市的规划管理带来了挑战。比如在经济上，各利益群体之间可以通过市场竞争、等价交换来实现利益的博弈和均衡，但在政治上，各利益群体之间却缺乏有效的沟通手段和利益博弈方式。社会结构的变迁带来的新的阶层以及新阶层人数的增加，使得社会多元化发展对国家政治系统的压力越来越大、不同于西方发达的公民社会，我国的社会组织力量相对薄弱，无法承载更多的社会主体政治诉求，在此过程中发生了一些不同社会主体之间的冲突。在城市规划管理领域，一些城市就出现过严重的群体性事件和严重的自焚、自残等事件，比如用生命抗拆、强征土地等。这些都引起了整个社会和执政者对新型利益群体博弈的重视。
当我们努力寻找减轻政治系统压力、缓解社会多元主体利益冲突的有效方法时，建国初期的政治协商给我们提供了很好的思路。一方面协商民主将公民的政治参与纳入了有序的制度化轨道，另一方面协商的结果是增强了国家权力的合法性。有利于国家权力与公民权利之间相互理解与信任，从而建立起良好的政治互动关系，有利于避免政治失序现实，避免民主建设过程被打断;①。当前社会多元化发展带来的协商主体多元化已经是不争的事实。认清了这个现实，城市规划管理协商过程还需要思考什么呢？我们认为，协商过程是一个公共理性的表述过程。协商过程成功的关键还在于公开利用理性这一特征。
..................................
参考文献（略）