准经营性基础设施PPP工程项目VFM定量管理评价研究

1 绪论随着市场化程度的逐步深入，PPP 模式在我国的应用日渐广泛，政府对这种既能解决融资难题又能为公众提供基础设施建设的模式愈发青睐。在 PPP 推进过程中政府单位在考虑引进私人资本参加基础设施建设与运营管理的同时，还得考虑运用 PPP 模式能否比政府传统经营模式更有效率，更加的物有所值（VFM）。实践中，VFM 评价已经作为许多国家政府单位决策是否要采用 PPP 模式的主要参考依据。1.1 研究背景与意义基础设施作为现代社会正常运行和健康发展的物质基础。基础设施在改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率、稳步推进新型城镇化、确保 2021 年全面建成小康社会等方面具有重要作用【1-2】。近年，基础设施在 GDP 中所占的比重持续攀升，上世纪 80 年代，我国基础设施投资占比大概仅仅在 4.4%，目前迅速上升到 8%到 9%左右。依据最新世界银行研究显示，在可预见的将来来看，我国的基础设施建设投资将会超过GDP 比重的 13%。一带一路;和新型城镇化;战略为基础设施投资建设带来巨大投资空间。在 2021 年，国务院出台的《国家新型城镇化规划（2021-2021 年）》中提出目标，我国城镇常住人口到 2021 年须得达到 60%，实现户籍登记人口须得达到 45%，将大约 1亿农业专业人口实现在城镇落户，由此将带来高达 42 万亿元的基础设施和住房投资需求【3】。2021 年国家主席习近平提出一带一路;战略，该战略将基础设施互联互通作为建设的优先领域。这两大战略的实施将成为基础设施投资发展的契机，能够极大地带动一带一路沿线经济建设的蓬勃发展。资金和制度问题将极大制约基础设施建设发展。一方面来说基础设施具有十分典型的社会属性，它具有兼顾社会效益、初期投入大、运营时间和费用较多等特点，一次性的大量投资往往会使得社会资本望而却步。在 2021 年底，我国地方政府负债率高达 23.6%，单靠财政投入基础设施建设已经乏力回天。而基础设施建设资金占用的长期性和商业银行资金的占用短期性的矛盾，也使得商业银行贷款为基础设施融资蕴藏集中度、关联贷款及利率等风险。另一方面政府部门在基础设施建设中的高投资、低效率和高消耗，己经成为一个世界性问题。为此，创新基础设施建设制度已经刻不容缓。而这也为更具效率和效果的私营企业进入基础设施领域提供了契机。准经营性基础设施建设引入社会资本，是实现政府和民间部门优势互补的重要途径。大部分国家在经济起步阶段，多是采用政府传统建设方式来进行基础设施建设和管理。但是，随着经济的逐步快速发展，世界上很多国家在经济发展初期阶段，基础设施建设都是采用传统政府自建或采购的方式进行。.........1.2 国内外研究现状Value for Money，中文解释为金钱花费所取得的价值。如图 1-1 所示，VFM 一般包含了六个过程，分别为计算成本，投入成本，过程运行，产出成果，结果效益以及效益影响。在国外学者的研究中，尤其在英国，VFM 指以节约成本为前提，通过一定的运行和产出，提升成本投入的效果与效率【6】。物有所值除了强调效率和效果外，还注重投入的成本与效果的关系。从图 1-1 可知，VFM 判断标准为效果，项目中所定义的效果是除去项目初期和运行期的成本。效果即包含产出的产品和服务的数量，还包括其质量。PPP 定义的 VFM 是一个相对概念，主要是 PPP 与政府传统采购模式的投入与效果之间影响力的关系。如果项目通过采用两种模式所达到的效果相同，VFM 的量化取决于投入的多少；如果两种模式的投入相同，VFM 的量化则取决于效果产出的多少。Burger P 等【7】通过调研经济合作与发展组织中的 20 个成员国并进行分析，结果显示8 个国家进行了 VFM 评价，其他国家的 VFM 评价未按要求进行实施。在亚洲地区，中国、中国香港和新加坡等也对 VFM 评价进行了研究。尤其在中国，财政部出台《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》【8】和《PPP 物有所值评价指引（试行）》【9】指出 VFM评价框架建立的重要性。一般项目中，VFM 评价达到标准，才能实施项目。同时定性了VFM 评价，而未量化和规定评价框架。目前，基于 PPP 项目的 VFM 研究主要表现在 VFM量化值的评估、影响因素以及评价机制。本文主要从 PPP 项目 VFM 评价程序、评价过程分析、评价方法分析、PPP 项目 VFM 的影响因素进行国内外研究现状的分析，为后续论文的撰写提供理论依据和技术支持。按照 VFM 评价的时点来分，可以分为事前、事中和事后评价。事前评价是决定项目实施前是否采用 PPP；事中评价在项目进行期间持续进行评估以确保项目的竞争优势和市场份额；事后评价是为了检验 PPP 是否实现了物有所值。通常，事前评价需要更谨慎地分析各种相关风险和不确定性因素，具有更大的不确定性；事中评价通常是循环进行的，持续到财务结算为止，如英国、爱尔兰等国家；而事后评价通常用于招标选择社会资本部门时，和 PPP 项目实施阶段用于检验 PPP 项目的执行是否实现了物有所值，相较而言，事后评价则需要实时更新 VFM 所需的基础数据和信息，相对确定性更高。..........2 相关理论与概念界定随着 PPP 模式在我国基础设施项目中应用的推广，VFM 作为 PPP 项目采购模式选择的有效方法在 PPP 模式决策立项中具备着巨大的功用。本节旨在阐述准经营性基础设施的概念、特征和在国民经济中的地位和作用，引出准经营性基础设施 PPP 项目 VFM 评价思想、评价方法以及评价的局限性，并在此基础上对准经营性基础设施 PPP 项目的 VFM评价现状进行了分析，为以后各章的展开提供理论依据和逻辑起点。2.1 PPP 的概念支撑应当指出，BOT 等术语和实践活动早在 20 世纪 80 年代就产生，PPP 术语的出现滞后于Concession;BOT;和PFI;，它是世界银行于 1997 年总结各国公私合作投融资改革实践而提出的一个十分宽泛的概念。在学术界和实践中通常将公私合作作为供给公共产品的形式，简称为 PPP 模式。模式一词来源于英文pattern;，也可以译为范型;，一般也可以称作范本、模本以及变本的方式。由于各国文化、社会制度和法律体系不同，目前对 PPP 的确切含义尚未达成广泛的国际共识。而且，由于公私合作（PPP）的领域、内容、目标和实施环境有很大的差异性，其实现（施）模式或方式具有多样性。尽管上世纪 90 年代末 PPP 模式才得以广泛实施，但私人投资者参与公共基础设施的历史可追溯至18 世纪的欧洲国家，虽然当时还没有明确提出 PPP 的说法。但实际上，有部分工程已经开始使用公私合作的方式进行项目的投资和运营。比如，基础设施饮用水工程、欧洲共同体（西伯利亚大铁路、苏伊士运河）、美国、日本等国家均采用了这种模式。目前，这种模式已经成为各国实现经济发展目标的重要举措，基础设施 PPP 制已经在全球范围内逐步得到了广泛应用。...........2.2 VFM 评价相关研究实践证明，并非任何一种项目都可以采用 PPP 模式进行建设运营管理，判断项目是否适宜采用 PPP 方法，VFM 方法具有很大优势。VFM 评价方法最先源于英国。英国首先将 VFM 的评价方法用于基础设施建设领域，并在不断地更新完善中，形成了一套符合自身特点的评价方法。这个方法经过大量基础设施 PPP 项目的实例验证，表明能够在一定程度上为政府节约开支。英国政府 2008 年使用PPP 建设的所有基础设施项目，总共节约 300 万欧元。2021 年-2021 年，通过对基础设施PPP 项目使用 VFM 方法，总共节约 350 万欧元。VFM 在中国台湾、澳大利亚也是如此，节省开支优势明显。目前，各国都纷纷开始研究 VFM 评价方法，试图因地制宜的应用于自己国家的 PPP 项目前期决策和绩效考核中。2021 年 11 月，我国财政部出台了《政府和社会资本合作操作指南》，其中包括了 PPP 模式的设计融资、建设、经营、维护至最终的移交环节进行了全方位的规定和解读【37】。指南中规定，目前基础设施 PPP 项目以定性评价为主，激励有条件的项目进行 VFM 定量评价。事实上，VFM 是一个比较值，即在相同的产出效果下，政府传统经营模式与采用 PPP模式进行建设所花费的成本、质量和效率的比较。VFM 评价的核心是定量评价，将定性评估作为辅助指标，共同形成一套基础设施项目 VFM 评价的综合体系，用以衡量基础设施 PPP 项目是否物有所值。在项目前期决策阶段，VFM 的主要作用是评估基础设施项目是否适宜采用此种 PPP 运作方式，挑选社会资本方，预估采用 PPP 模式代替政府传统建设模式将有多少增益；在项目建设中期直至项目完成，主要用于项目的绩效考核，持续验证考核项目是否实现了物有所值，以及实时纠正与预期的偏差。VFM 并非一个孤立的数值，只有将政府传统经营模式下和 PPP 模式下，政府需要支出的净成本进行比较，VFM才有它的价值。VFM 产生原理见图 2-2。...........3 准经营性基础设施 PPP 项目 VFM 定量评价框架..........243.1 准经营性基础设施 PPP 项目操作流程分析 ........... 243.1.1 运作框架...... 243.1.2 合约关系...... 253.1.3 运作程序...... 263.2 准经营性基础设施 PPP 项目 VFM 定量评价框架构建............. 283.3 准经营性基础设施 PPP 项目 VFM 定量评价框架 ........... 303.4 本章小结 ........ 344 准经营性基础设施 PPP 项目 VFM 计算...... 354.1 PSC 的计算..... 354.2 PPP 值的计算 ........... 404.3 内部收益率的计算 ............ 424.3.1 行业基准收益率 .... 424.3.2 政府补贴比例........ 434.4 本章小结 ........ 435 引汉济渭配套水厂 VFM 实证分析 ..... 445.1 项目概述 ........ 445.2 PSC 计算......... 455.3 PPP 值的估算 ........... 495.4 政府补贴比例计算 ............ 505.5 应用提议........ 505.6 本章小结........ 515 引汉济渭配套水厂 VFM 实证分析本章以引汉济渭配套水厂项目为依托进行实证分析，依据准经营性基础设施 PPP 项目 VFM 评价体系，制定符合该项目特点的 VFM 全生命周期的定量评价流程，并根据改进后的 VFM 计量方法，对该项目进行 PSC、PPP 值的估算和内部收益率等进行计算，实证分析准经营性基础设施 PPP 项目 VFM 定量评价方法的有效性。5.1 项目概述西安高新技术产业开发区是 1991 年 3 月经国务院首批批准的国家级高新区。17 年来，西安高新区主要经济指标增长迅猛，综合指标位于全国 54 个国家级高新区前列。草堂基地作为高新区总部+基地;合作发展模式的重要功能区域，与高新区（主城区内）功能互补、错位发展，起到为高新区的发展提供空间、完善功能、产业链延伸的作用，是高新区创建世界一流科技园区主导产业配套服务区。草堂基地规划面积 20 平方公里，基础设施建设刚处于起步阶段。首先，区域内仅有一处解决庞光镇居民用水的小水量水厂，水厂仅属村镇供水工程，其水量和水质难以符合基地定位目标和用水要求；而基地已与 7 家企业达成投资协议，洽谈的项目目前有 40 家，其中斯瑞项目、宝德项目、创业研发园孵化器项目、比亚迪二厂项目等项目于今年年内将开工，这将导致项目建设用水难以得到有力的保障。其次，基地主要打算用 13 年时间来进行建造，按先南区后北区的时序，分两期完成开发建设，重点发展电子信息技术制造、生物医药等相关的配套资产；因为随着基地建设的不断深入和基地企业的不断入驻，基地人口将不断增加，基地建设用水、企业生产用水和居民生活用水也将不断增加，这将使基地供水滞后于基地发展步伐。因此，现状供水量和供水水质已经不能满足草堂基地的未来发展的用水要求。

.......结论本文在深入了解 VFM 基本理论的基础上，结合我国准经营性基础设施 PPP 项目的具体特点，构建专门针对我国准经营性基础设施 PPP 项目的 VFM 定量评价模型。首先，总结了 PPP 项目 VFM 定量评价的基本理论及实践，针对我国准经营性基础设施 PPP 项目的基本运作模式及主要特性，提出准经营性基础设施 PPP 项目 VFM 定量评价的框架模型。然后提出了该框架模型中的三大组成部分：公共部门比较值（PSC）、PPP 值（影子报价 PPP 值和实际报价 PPP 值两个层次）及内部收益率（IRR）的组成及计算模型，从而构成了完整的准经营性基础设施 PPP 项目 VFM 定量评价模型。最后，将新构建的准经营性基础设施 PPP 项目 VFM 定量评价模型应用于引汉济渭配套水厂具体环境中，根据具体资料与数据进行实证研究，验证了该模型的适用性及可行性，为我国准经营性基础设施 PPP模式的选择提供了科学的可量化依据。得出了以下结论：构建出项目决策期、实施期、完成期的全生命周期的 VFM 定量评价模型。项目决策期 VFM 定量评价是政府为了决定是否采用 PPP；项目实施期是在项目进行期间，持续进行评估以确保项目的竞争优势和市场份额，通常是循环进行的，持续到财务结算为止；项目完成期引入 VFM 评价，一来检验 PPP 项目的执行是否实现了物有所值，二来，收集数据为后续 PPP 项目 VFM 定量评价提供资料。项目决策期 VFM 定量评价是政府为了决定是否采用 PPP；项目实施期是在项目进行期间，持续进行评估以确保项目的竞争优势和市场份额，事中评价通常是循环进行的，实时检验 PPP 项目是否是达到预期应有的效果，发现问题，及时进行调整持续到财务结算为止；在项目后评价阶段引入 VFM 评价，一来检验 PPP 项目的执行是否实现了物有所值，二来，收集数据为后续 PPP 项目 VFM 定量评价提供资料。通常，项目决策期评价需要更谨慎地分析各种相关风险和不确定性因素，具有更大的不确定性；相较而言，项目实施阶段则需要实时更新 VFM 所需的基础数据和信息，相对确定性更高；项目后评价阶段 VFM 定量评价则为我国 PPP 项目实践提供了充足的数据积累，为相关部门建立成熟稳重的 VFM 定量评价计量模型提供原始资料支撑。对比国内外 PPP 项目采购流程，VFM 评价体系贯穿整个采购流程，并在其中发挥着巨大作用。..........参考文献（略）