政府风险视角下高速公路PPP模式招标文件工程管理优化研究
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第 1 章 绪 论自 2021 年开始，世界经济复苏乏力、国内经济处于三期叠加（1.增长速度换档期，2.结构调整阵痛期，3.前期刺激政策消化期。）;特殊时期，中国经济增长经历了较大到下行压力。其中在投融资方面，地方债务高筑，根据审计署数据，至 2021 年 6 月底全国政府负有偿还责任债务 20.7 万亿[1]。以地方政府借债或政府担保借债的方式为主导的融资平台，使政府背上了沉重包袱，并难以持续。同时经济发展方式转变以及融资体制改革的压力使得 PPP 公私合营模式被政府重视起来。高速公路是国家现代化进程的重要组成部分，PPP 公私合营模式为高速公路建设提供了新的发展平台。政府方做为高速公路建设项目的推动方和发起人，在PPP 运作过程中，一直贯穿整个流程，政府方正确引导，适度参与、监管是项目成功的关键。以政府方视角下的风险管理为 PPP 项目成功实施提供了保障。招标及招标文件做为选定社会合伙人的关键步骤、文件，是政府方 PPP 项目管理重要方法，政府风险的识别、评价后对招标文件进行优化可有效管理政府风险。1.1 研究背景与意义交通运输是国民经济的基础性、服务性产业。宏观方面：高速公路基础设施的建设既能有效拉动内需、消化库存，又能方便出行，带动旅游、物流等相关产业到发展，是保持国家稳定及经济发展的重要方法及手段。微观方面：随着高速建设里程的增加及公路网的联通，高速公路带来的实惠已经在改变每一个普通大众。既节约了时间成本，提高了物流效率，又拉近了人与人之间的距离。高速公路的大型基础设施建设，决定了其投资密集型产业属性，高速公路是带形、线形的建设形状，一条高速公路或许穿越几个地市，土地使用量巨大，同时为了保证线型及较经济的行车里程需求，沿线往往牵扯大量的拆迁。拆迁、征地和工程建设所造成的费用很高。平均下来现阶段高速公路每公里的造价约8000万到 1.4 亿元左右（视项目情况而不同）。面对民众及政府迫切的高速公路建设需求，及国家不断收缩银根的财政政策现状，对高速公路的融资提出了新的难题。.........
.1.2 本课题的研究进展由于 PPP 模式从国外引入，外国学者对 PPP 模式的研究较多，对项目合伙人选择的研究也有大量文献，国内在 PPP 项目招标文件编制方面都根据实际项目经验进行完善及研究，同时 PPP 风险及高速公路建设风险前人经验也很充分。onhson 等提出了 PPP 项目私人合作伙伴的选择应先通过资格预审阶段对私人部门能力初步评审。再对通过初审的运用数学方法评价私人部门的综合能力来选择最优的合作伙伴[4]。Xueqing Z.结合实际案例通过文献研究、问卷调研等方法，提出了 PPP 项目合作伙伴选择的标准应从融资能力、技术能力、管理能力、健康安全环境控制能力四个方面，92 个细节指标进行评价[5]。LI BING 等提出政府和私人部门分担风险的谈判过程，私人投标着要接受投标文件中列出的风险因素和分配框架，之后私人部门对风险进行评估并向政府提出补偿价格及弥补共担风险的部分成本[6]。黄腾、李湛湛等将我国对于 PPP 法规与国外进行比较研究，提出我国私人伙伴的选择机制不清晰，标准和过程与国外相比还存在操作性差的问题，进而对我国应用 PPP 模式的管理提供合理的提议[7]。黄亚江, 张水波从公共部门角度识别了其选择私营部门的 17 个影响因素,构建了基于财务、技术、管理和合作能力 4 个方面的私营部门选择评价模型[8]。陈伟清，史丽娜提出了在招投标阶段风险的分担机制，他提出在招投标阶段对 PPP 项目风险因素进行识别及在招投标阶段进行风险应遵循公平、风险成本最小、风险收益对等的原则[9]。韩懿提出了 PPP 项目招标文件中风险揭示、分配及控制措施条款，并且提议政府宜在招标文件合同文本中明确针对不同的风险事项进行约束，对面对投资大、收益不明确、合作期限长的项目，政府应承担相应风险[10]。李长军、高存红以国家体育场项目的应用分析为例，介绍了 PPP 项目的招标方案及流程，作者详细介绍了评标方法及各项因素影响权重以及在投标人确定后再合同评审阶段的指导原则[11]。李飞对北京市兴延高速公路投融资案例进行分析介绍了全国首例 PPP 模式的具体实施过程，在对项目的融资，股权结构分析的基础上，分析招标及评标结果，并在招标文件编制过程中提出了利益分成机制，风险分担机制。对交通系统以后的招标文件编制起到了示范意义[12]。...........第 2 章 高速公路 PPP 模式建设初期问题与招标研究2021 年国务院颁发《对于加强地方政府性债务管理的意见》（43 号文）后，收紧了地方政府的融资瓶颈。此后地方政府陆续展开以 PPP 模式为主的基础设施建设。随社会大势高速公路项目也开始采用 PPP 建设模式，但是在 PPP 模式运行中，政府方做为管理者，面临管理难度大的问题。建设初期项目进展缓慢，不能达到预期目的。招标及招标文件做为约束社会投资人的主要步骤及文件能对现阶段发现的问题予以解决。2.1 建设初期存在问题及原因项目完成招标，甲乙双方签订合同后，马上开始的工作就是组建项目公司，向社会及银行融资，同时组织施工单位进场，准备施工条件。这些工作是对社会投资人综合能力的考验。有的社会投资人管理能力弱，造成项目公司注册延迟；融资能力弱，造成项目建设资金迟迟不能到位。技术及协调能力弱，与地方政府开展工作阻力重重，造成施工单位不能进场施工，征地拆迁进展缓慢。典型代表就是据媒体广泛报道的山西忻阜（忻州到阜平）和长临（长治到临汾）高速公路。山西省交通运输厅为修建忻阜高速公路与某单位签订了 BOT 模式合作意向书，合同签订后，在随后长达 4 年多的时间里，项目迟迟未开工建设，只是向征性的展开了地质调查等基层工作。社会投资人没有足够的能力展开项目建设，项目一拖再拖，最终只能以交通部门合同解约、政府赔偿，甚至部分领导落马的结局收场。忻阜高速是投资人能力不足导致项目失败的极端案例，企业投资的初衷都是项目建成，但能力不足就易导致项目拖延，项目拖延的结果会造成很多不确定性，如政策的改变，利率的浮动，通货膨胀等等。任何一项的变化对整个项目的影响都是巨大的。贵州省交通建设的 PPP 模式是全国推广的范本，贵州省高速公路建设至 2021年底已实现了县县通高速的。PPP 模式在贵州交通实现了双赢的大局面。贵州交通提出了 BOT+EPC+政府补助（+建设期补贴、运营期前 N 年补贴、运营期全周期补贴，+交通量保底，+配套土地收益等）;、BOT+EPC+社会投资人收益率保底;、BOT+EPC+引入基金;等多种方式。在这些模式下中国交建完成了总里程 700 多公里，投资 800 亿的庞大高速公路建设。分析这些可以发现，无论是政府补贴还是 700 多公里的高速公路建设，背后都存在政府的让利。...........
2.2 PPP 模式下高速公路建设招标文件研究投标行为是市场经济发展中交易的一种形式，最初是由拍卖演变而来[32]，其本意是通过竞争的方式来获取质优价廉的服务或者货物。工程项目（本文指建筑工程）由于其体量较大，投资广，社会影响面广、利益相关者庞大的特点，是我国最早实行招投标制度的方面之一。多年来招投标制度的形成及应用，在工程建设领域对杜绝腐败，激励竞争，建设优质工程等方面都形成了良好的社会效应。《中华人员共和国招标投标法》是根本招投标制度的法律基础，对整个招投标的起到基本的指导和管理作用，同时还有由各部委起草的经国务院发布的额规章制度，基本上是约束整个行业的招标行为，例如交通部发布的《公路工程建设项目招标投标管理办法》内容涵盖了公路工程的施工、勘察设计、监理、设备材料采购等各方面的招投标活动，基本上对整个公路工程行业都进行了要求招投标的基本程序主要包括：招标、投标开标、评标、中标。其中招标环节关系整个招投标过程的基本走向，因为在招标环节，牵扯到招标文件的编制，招标办法的确定及评标方法是否适应等各个环节。所以一个好的招标文件的编制，影响了一个好的招标结果的形成，尤其是在投标评分方法方面。虽然总体从法律层面已经决定了整个招投标方法的基本使用原则，但根据具体项目还有优化空间。现阶段主要使用的评标方法有 1）单项评议法 2）综合评标法3）合理单价评标法...........
第 3 章 高速公路 PPP 模式政府方风险....
233.1 PPP 模式下高速公路利益相关方及建设阶段........233.2 风险的识别.........273.2.1 初步识别风险清单....273.2.2 二次识别风险清单....303.2.3 最终确定风险清单....323.3 招标阶段政府方风险的评价.........
363.3.1 风险定性评价............373.3.2 层次分析法风险评价.........413.4 本章小结....48第 4 章 以风险处置为依据的招标文件优化.....494.1 招标文件编制现状......494.2 招标文件优化......494.3 本章小结....56第 5 章 政府方风险视角招标文件优化的验证..........575.1 项目基本情况.....575.2 招标文件优化对风险管理的应用与验证......575.3 相关利益方对招标文件及评标结果评价.......625.4 本章小结.....63第 5 章 政府方风险视角招标文件优化的验证5.1 项目基本情况河北省太行山等高速公路项目包（一）包括太行山高速公路京冀界至蔚县段（以下简称太行山高速公路京蔚段;）、太行山高速公路涞源至曲阳段（以下简称太行山高速公路涞曲段;）、太行山高速公路西柏坡至阜平保定段（以下简称太行山高速公路西阜保定段;）、北京至秦皇岛高速公路遵化至秦皇岛段（以下简称京秦高速公路遵秦段;）、唐山至廊坊高速公路唐山段（以下简称唐廊高速公路唐山段;）等五段，建设总规模约为 346 公里，总投资约 470 亿元。计划工期 36 个月。河北省政府授权河北省交通运输厅公路管理局做为项目的实施机构开展项目前期及项目招标工作。自项目实施机构组建以后，陆续展开了全国范围内的项目推介会，同时邀请了多个国内大型路桥施工企业进行了座谈与详细项目介绍。通过招标比选采用中国国际工程咨询公司为此项目的招标代理。在中国采购与招标网、河北省招标投标综合网以及河北省交通运输厅行政权力公开透明运行网网站上发布了招标公告。经投标，共有 7 个联合体单位参与了投标工作，评标后由中国交通建设股份有限公司（联合体牵头人）、中交路桥建设有限公司（联合体成员）、中国建筑股份有限公司组成的联合体中标。
.........结论PPP 模式下高速公路建设将会是越来越主流的融资模式，而通过招标文件优化，将政府方风险识别并管控有利于 PPP 模式的成功运作。本文结合文献及相关方法研究、专家意见，并在项目实践的基础上得到以下结论：对高速公路 PPP 模式阶段的细分，识别利益相关者，通过文献分析，专家会议评审及德尔菲法识别了 PPP 模式下高速公路建设项目政府方风险，确定了风险清单，以及对风险重要性进行了排序。现有招投标制度的研究，分析了 PPP 模式下的招标特点及程序。对招标文件中约束条款进行了罗列，为通过招标文件管控风险做好基础。梳理了风险的应对与招标文件的相互联系，并根据风险列出了招标阶段解决方法及招标文件中应对要点。以河北省太行山高速公路为参考，验证了招标文件优化对风险管控的有效性。站在政府方角度，通过招标阶段及招标文件编制，对风险有效的管控提供了重要参考，在实践具有重要指导意义，为以后 PPP 模式的招标工作提供了参考价值。..........参考文献（略）