行政案件相对集中管辖法学制度研究

绪 论一、选题的目的与意义我国的《行政诉讼法》从 1990 年正式施行以来，没有停止过探索如何离开行政的干预，也为此做出了许多措施，但是效果却不甚理想。目前，在我国司法行政化严重的大背景下，越来越多的民众开始对我国的行政诉讼管辖制度产生怀疑，是否真的可以维护自己的合法权益不受行政机关的侵害。为解决这个问题，全国许多法院对行政诉讼的管辖制度进行改革。具有代表意义的是在 2002 年，台州市中院在实践中作出异地交叉管辖的尝试，这种新的模式在一定程度上减少了法院受到当地政府的机关的干扰，这是行政诉讼管辖制度在体制内的一次修正。之后，有一些法院也采取了上级提审、上级指定管辖的方法来减少行政干预审判。一直到 2021 年，最高法发布了《对于行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（以下简称《试点通知》），决定在全国范围内开展试点工作。试点工作的实践证明，行政诉讼案件相对集中管辖可以有效的实现司法管辖权与行政区域权的分离，防止地方势力的不正当干预，既能保护行政案件相对人的诉讼权利，也可以保障人民法院公正审判。试点工作从开展开始就受到了试点当地党委以及政府的大力支持，各个机关都做好了相应的配合工作。所以可以说，行政诉讼管辖制度的改革是目前我国法治建设的一个必然的趋势，相对集中管辖模式也逐渐受到了认可。2021 年 11 月，我国对《行政诉讼法》进行了全面的修改，其中对管制制度也进行了完善，而且改动的力度很大，解决了实践中遇到的诸多棘手问题，尤其是注重公民的合法权益的保护。新法中有一条全新的规定：各省、直辖市的高级人民法院可以在最高院的批准下，根据实际审判的需要，可以选定几个人民法院跨行政区域管辖行政案件。;这将有助于减少外界对行政审判的干预，在一定程度上保证司法的独立性。行政案件相对集中管辖制度并不是极致无缺的，还是在改革实践中不断发展的一项制度。虽然，在实践中已经起到了很好的效果，改善了法院审理行政诉讼案件的尴尬局面。但是，我们也从中发现了一些细小的问题，我们必须去正视这项制度存在的瑕疵，并积极的完善它。让这项新制度更好的广大人民群众服务。.........二、国内外的研究现状笔者查阅了许多外文资料，发现在国外很少有研究行政诉讼案件集中管辖制度的文献。在未设立行政法院的英美法系国家当中，美国的行政诉讼法优先考虑的当事人和行政机关的调解，实在无法解决的才能诉至法院。其中只有择地起诉;制度能给我国的行政诉讼管辖制度改革提供一点参考。在中国，由于试点刚刚开始，法律上也刚刚做出修改，因此，学者的研究还不够深入，较多的是学者对该项制度的看法和见解，主要集中发表在期刊上，少有著作类。张廷栓教授认为,行政案件相对集中管辖制度改革是我国行政诉讼法不断追求进步的表现，这项制度是可以切实为群众解决问题的，也可以最大限度的监督政府行使行政执法权。虽然从施行过程中发现，这项改革会给当事人带来一定的不便，但是依然在可以解决的范围之内。比如推进便民措施以及加大巡回法庭的巡回审理力度，可以有效的解决这一弊端。并且，从长远来说,行政案件相对集中管辖所带来的影响利大于弊，所以是很值得进一步推广的。同时也有学者对行政案件相对集中管辖改革表示担心。如姜明安教授所说，即使基层法院之间交叉管辖，但县政府、法院和对方的频繁接触，就有可能随着时间的推移使这种机制逐渐消亡了。原山西省高院院长左世忠在山西省行政案件相对集中管辖试点工作的总结中表示，行政案件相对集中管辖制度的施行，是在不改变现行法律框架的情况下，将司法区域和行政区域有效的分离，充分发挥了行政诉讼制度定纷止争的功能，并且很好的处理了人民的内部矛盾。行政案件相对集中管辖试点，是有助于我国的司法制度改革的，还能使我国的行政诉讼制度更加的科学和完善。试点工作的实践成果表明，改项制度的改革有利于我国行政诉讼法的发展。所以，在新修改的《行政诉讼法》当中，把这项制度列入到法条之中。自此，行政诉讼相对集中管辖制度有了坚实的法律基础。也体现出我党对改变司法行政化现状的决心，建设法治政府的美好愿景。.........一、行政案件相对集中管辖的法理基础（一）行政案件相对集中管辖的缘起在我国，《行政诉讼法》是一部较为年轻;的法律，这部法典于上个世纪80 年代末颁布，1990 年正式施行，至今不过二十多年的历史。《行政诉讼法》的颁布是我国法治建设的重要一步，填补了我国缺少行政诉讼法律的缺陷，同时这也是一部监督行政机关依法行政的法律，体现了国家对公权利的约束，以及对公民权益的保护。但是，由于我国近些年的迅速发展，社情国情都发生了很大变化，《行政诉讼法》中一些不够完善的法条，逐渐暴露出缺陷，产生了许多的问题，严重的影响了我国政府的公信力以及司法的权威性。尤其是《行政诉讼法》中的管辖制度引发的问题日益凸显，成为亟待解决的问题。从全世界范围来看，各国的行政案件由哪个机构管辖，主要分为两种情况：一是一些大陆法系国家普遍采用设立单独的行政法院来管辖行政案件；二是大多数英美法系国家采用普通法院来审理行政案件。可以说每个国家都是根据具体国情和历史背景来选择适宜本国的行政诉讼司法体制。我国的行政诉讼制度考虑到多方面的原因，选择了由普通法院管辖的行政诉讼案件。目前，我国司法审判不能做到完全独立，很大原因是因为管辖制度存在缺陷。在级别管辖的级别上看，我国《行政诉讼法》（1989 年）规定，一审的普通行政案件的管辖权属于地方基层人民法院。中级人民法院仅审理被告机关级别较高的行政案件。例如，被告为国务院组成部门或者省级人民政府的案件。这往往会发生被告行政机关级别高于管辖人民法院的情况。这种情况的时常发生，使得行政审判工作受阻，法院很难作出公正的判决。我国的《行政诉讼法》是颁布时间最晚的诉讼法，所以很多制度都是参照《民事诉讼法》当中的规定制定的，由于《民事诉讼法》中案件管辖法院主要是由被告所在地法院管辖，所以《行政诉讼法》中的地域管辖确定以被告所在地法院管辖为主。这一原则的目的是为了促进当事人的诉讼，以及法院调查取证和事后执行。因此，有一些制度和当前社会的实际情况有所出入。与此同时，行政诉讼在不断发展过程中慢慢形成了自己的特点，如地域特色以及与行政机关的联系密切等。人民法院和本地的行政机关之间交往联系密切，使得法院容易被行政化、地方化，这将行政诉讼置于一个尴尬的境地。1中国是独自一人情味;浓厚的国家，特别是在小城市和小县城，由于生活面积小、人口少，许多人都是互相熟识的朋友。特别是在这里生活、工作的行政官员和法院的法官会经常见面。所以，在审理行政案件的时候往往就会出现卖人情;的现象，就算法官独自一人坚持公正判决，法院的领导也会想尽办法不让行政机关败诉。许多行政机关的官员觉得，法院和行政机关同在一个体制内，何必相互为难。法官在审理案件的时候往往会被这种从众心理;所操纵，怕对自己的仕途产生影响，从而影响到其对行政案件的公正审理。........（二）行政案件相对集中管辖的概念行政案件的管辖，指的是法院系统内部如何对一审行政案件进行分工。8即规定行政案件具体应该由何级别及何地的法院进行管辖。简易来说就是这种权限划分有两方面的作用，从当事人的角度来说，明确了起诉人应当去哪个法院起诉，方便了当事人诉讼。从审判机关的角度来说，它规定了各个法院之间受理一审行政案件的受案范围。而且管辖制度不适用于二审行政案件和再审行政案件，仅仅用于解决一审行政案件的管辖问题。我国《行政诉讼法》中对于管辖制度的规定主要在第三章。其中，第十四条到第十七条是对于级别管辖的规定,分别规定了人民法院管辖的一审行政案件的范围，还明确了我国一审普通行政案件的审理工作主要由基层人民法院来承担。第十八条到第二十条规定了案件应由何地法院进行管辖，除了特殊情况以外，在管辖地域上确立了原告就被告;的原则。按照我国《行政诉讼法》的规定，一审行政案件的审理工作理论上由基层人民法院负担。但是由于基层人民法院的人力、财力、物力都由所属地域的人民政府进行管理，以致司法行政化、地方化及官官相护;的现象比较突出，老百姓对行政审判的满意度不高。对行政案件进行集中管辖就是要解决这个问题。但应特别指出的是，行政案件集中管辖作为我国司法改革中的一项创新成果，它并没有从根本上改变我国《行政诉讼法》中对管辖制度的规定，它只是在不突破现行制度的前提下，将个别地市辖区内的行政诉讼案件集中起来，交给若干指定的人民法院进行审理的一种司法实践。在我国，集中管辖的案件已经屡见不鲜，但主要适用于知识产权案件和涉外民事案件。知识产权案件由于需要的专业化程度比较高，自从我国加入世贸组织以来，我国每年受理的知识产权案件数量排在全球首位。在这样的背景下，为了加强对知识产权的司法保护，我国对知识产权案件实行了集中管辖。涉外民商事案件由于分布较为零散也采用了集中管辖制度。但是对于行政诉讼案件来说，集中管辖制度是一个全新的领域。........三、行政案件相对集中管辖的现实困境........ 22（一）行政机关消极应诉 ............ 22（二）增加当事人诉讼成本 .......... 22（三）新的地方保护主义抬头 ........ 24（四）法院负担不合理 .... 24（五）行政案件执行难度增加 ........ 25四、行政案件相对集中管辖的完善提议........ 26（一）建立健全依法行政与行政审判工作良性互动机制 ...... 261．建立联席会议机制............ 262．完善行政争议协调化解机制.... 263．落实司法提议制度及反馈意见............ 27（二）完善相关配套措施 ............ 27四、行政案件相对集中管辖的完善提议（一）建立健全依法行政与行政审判工作良性互动机制为了增进司法机关和行政机关之间的信息沟通，各市、县人民政府应该和集中管辖法院尽快建立联席会议机制。联席会议由行政机关关于部门负责人和司法机关负责人参加。会议的主要内容要围绕政府机关依法行政工作中面临的突出问题以及法院在行政审判过程中遇到的重大倾向性问题，会议应当以化解行政争议为宗旨。在联席会议中，法院可以及时的向行政机关说明新颁布的法律、法规，并对行政机关的行政行为以及行政案件生效裁判的执行情况进行剖析。同样，行政机关也可以向法院提出提议。每级政府都设有法制办公室来处理政府的法务工作，应当成为行政机关和司法机关沟通的桥梁。政府法制办公室应当踊跃的约请法院的行政审判部门加入到政府立法的草拟过程中来，重点讨论行政审判实践中遇到的困难与问题。法院行政审判部门可以将在行政审判过程中遇到的典型案例和普遍案例进行归纳总结，协同政府法制办公室共同进行编发，并逐步形成案例指导制度。政府和法院的相关部门之间应该加强良性沟通和学习，增强对相关法律的理解与运用，统一执法和司法标准。在当前社会矛盾日益激化的形势下，司法机关应当运用法律手段解决纠纷，大力推进传统的司法和谐理念，重点运用调解的手段来解决纠纷。政府及其各部门在处理重大项目、重大行政决策和社会影响较大的案件时，不能主观的直接作出具体行政行为，应当主动了解群众的具体情况，并且倾听他们的诉求，避免在行政执法过程中与群众发生矛盾，造成执法僵化。并且要和法院保持良好的沟通和配合。对于当事人要求裁决的案件，应当先组织多方协调解决。充分运用全方位的调解模式，加强诉讼、复议、调解等多种纠纷解决方式的对接，通过多元方式调解行政纠纷，维护人民群众合法权益。行政复议机关应当根据复议的受案规定保持行政复议渠道的畅通，并坚持合法性审查、有错必纠的原则，对行政机关依法行使职权进行监督。.........结 语我国行政诉讼制度从建立到现在，仅仅不到三十年的历史，相对于西方发达国家，我国的行政诉讼制度还不够完善。可是，我们要清楚的认识到，每一项制度都是一步一步走向完善的。中国的行政诉讼法的改革过程中必然会遇到许许多多的问题。但是，我们要坚信，这项制度的前景是无限光明的，它是广大老百姓合法权益的保护伞。要对我国的行政审判制度作出全方位的改革，归根结底还是要从转变体制和制度上来实现，行政案件相对集中管辖的试点只是万里长征的第一步。往后还有更多的工作需要我们去做。这项改革带来的成效也基本符合预期，表现出我国广大人民群众希望得到公正判决的心态。虽然说只是在不突破现有制度的情形下进行的改革，但我国司法审判的目标是实现真正的公平与正义。今后，也会在不断的完善我国的《行政诉讼法》。当然，新的《行政诉讼法》已经为行政案件相对集中管辖奠定了法律基础，但这对解决行政审判中存在的问题来说是远远不够的。行政案件管辖制度的完善和行政审判独立性的实现仍然任重道远。..........参考文献（略）