台湾地区“大法官释宪”法学制度改革研究

第一章 前 言1.1 研究背景和意义台湾地区与祖国大陆一衣带水，自古以来就是中国不可分割的一部分。由于特殊的历史和政治原因，两岸长期处于相对隔绝的发展环境中。台湾地区承袭了中华民国时期的政治法律制度，并在此基础上做了大量修改和完善。其司法院大法官释宪;制度是台湾地区实施宪法的重要制度，至今已有近 70 年运行历史，做出解释超过 700件，在整个亚洲地区独树一帜。大法官;通过释宪;扮演着宪法守护者的角色，并在保障宪法实施和巩固台湾地区民主法治建设成果方面发挥着重大作用。与此同时，台湾地区民主法治不断进步反过来向大法官释宪;提出了新的要求，现有的司法院大法官审理案件法;施行于 1993 年，二十多年来未做修改，已经无法满足大法官制宪;实践发展的需求。台湾地区大法官释宪制度;亟待一次系统全面的改革。然而，台湾地区大法官释宪;制度改革面临的困境，除了理论上的论战以外，还面临着改革实践的窒碍。由于岛内各方政治势力高度分散，无法形成有效的改革合力，台湾地区大法官释宪;制度改革，从 1997 年第一部司法院大法官审理案件法;修正草案到最新的 2021 年版司法院大法官审理案件法;修正草案，历经四部修正草案，从第一部改革草案距今正好 20 年，但都无疾而终。台湾地区大法官释宪;制度改革仿佛希腊神话中被诅咒的西西弗斯，推着一块巨石往山顶，可每每快到山顶时又跌落谷底。完善宪法实施制度，同样也是大陆地区目前面临的重要课题。在全面推进依法治国的大背景下，在祖国大陆建立一套行之有效的宪法实施制度十分必要。十八届四中全会首次明确健全宪法解释程序机制;的要求。宪法解释是宪法实施的主要途径之一，台湾地区与祖国大陆同宗同源，研究台湾地区大法官释宪;制度改革一方面为增进两岸对话和交流且有利于大陆在处理对台事务上赢得话语，另一方面，台湾地区大法官释宪;制度改革的经验与教训可以作为大陆地区健全宪法解释程序机制的对照和参考。........1.2 研究现状大法官释宪;制度一直是台湾地区理论和实务界讨论的热点。近年来，越来越多的大陆学者开始对大法官释宪;制度给予关注。但是两岸学者对大法官释宪;的讨论有各自的特点。大陆学者多从宏观上对整个大法官释宪;制度的内容及运行进行介绍和分析，并通过对两岸的宪法实施的不同情况进行对比，希望借此得出对大陆地区有益的经验和启示。而台湾学者在对大法官释宪;制度进行的研究则更加细致入微，多从大法官释宪;制度项下某一具体要件或程序进行分析，或者通过与域外宪政发达国家进行比较分析，以台湾为面向，以期得出对台湾地区完善大法官释宪;制度的有益借鉴。两岸学者对大法官释宪;制度的研究大致如下：大陆学者的研究主要有：第一，宏观层面的制度介绍。例如：郑定、季宏在《略析我国台湾地区的释宪制度;》一文中对大法官释宪;制度进行了粗略的介绍；姚秀兰，丁红梅在《台湾地区司法院大法官释宪;制度研究》一文中对大法官释宪;制度从形成到发展进行了阐述，并从释宪;申请主体、客体、内容、程序以及效力等各方面进行了详细的介绍。第二，通过对不同法域的宪法解释制度进行比较研究，以得出有益的借鉴经验。如蔡永浩《台湾释宪;制度对东亚违宪审查制度研究的启示》以及魏胜强《论审判委员会制度的改革以我国台湾地区大法官;制度为鉴》，以研究台湾地区大法官释宪;制度为切入点，在对大法官释宪;制度给予充分肯定的前提下得出有益经验启示作为文章的落脚点。第三，内地也有少数学者从微观层面对大法官释宪;制度进行研究或者对大法官释宪;进行个案评价。比如：田芳的《台湾地区大法官;解释案件类型及其启示》一文根据申请大法官释宪;主体的不同，将大法官释宪;案件进行详细的分类分析；张冉，申素平在《台湾地区大学生救济权利的最新突破：第 684 号大法官解释评析》中，从大学生权利救济的角度对大法官释宪;进行了个案评价。此外，还有学者对大法官释宪;制度的改革进行了系统的评价。周叶中、祝捷《我国台湾地区违宪审查制度;改革评析以宪法诉讼法草案;为对象》一文，基于台湾地区的宪法诉讼法草案;对此次草案中提到的改革方案进行了评价。........第二章 台湾地区大法官释宪;制度的产生与发展现行于台湾地区的宪法;是 1947 年实施的中华民国宪法;，中华民国宪法;吸收了孙中山先生的宪政思想。根据孙中山先生的权能分离;理论，即国家政权由人民享有，政府则享有国家的治理权。结合西方三权分立与中国历史上的科举制和监察御史制度，孙中山先生提出了五权宪法的构想，将国家权能划分为立法、司法、行政、监察和考试五大职能。中华民国宪法;对于国家政治体制的建构基本沿袭了孙中山先生的这一构想。国民选举国民代表组成国民代表大会行使国家政权，国家设置立法院、司法院、行政院、监察院和考试院五大中央机关行使上述五大国家治权。其中司法院;负责解释宪法;和统一解释法律和命令，并有权审查法律与宪法;是否抵触。但是，随着台湾民主法治发展和历次宪政;改革对宪法;的调整，中华民国宪法;对于国家结构的最初构想被不断打破。台湾地区在完成七次宪政;改革后，国民大会;已完成自身在宪政;改革中的任务，于第七次修改宪法;时被废除，其原有的部分职权转由立法院;和司法院;行使。如今考试院;的职能主要在于配合行政院;，监察院;的监察职权大多转由立法院;行使。总统;掌握了行政院;院长的任命权，总统;对行政院;有极大的控制力。 台湾地区的政治体制在实质上已趋于立法、司法、行政三权分立; 的半总统制[1]。2.1大法官释宪;制度的产生大法官释宪;制度作为司法院;解释制度的一部分，最早可以追溯至民国政府训政时期法令统一解释制度乃至晚清的大理院解释制度。从我国近代法制发展史看，我国的司法解释制度可以被视为发轫于清末改革时期大理院对法律的解释。清末光绪 30 年颁布的《大理院审判编制法》第 19 条：大理院之审判，于律例紧要处发表意见，得拘束全国审判衙门。;北洋政府也基本沿袭了晚清的这一做法。[2]1928 年11 月民国政府公布司法院组织法;，将法令统一解释权从最高法院;转属于司法院;。司法院;根据司法院组织法;第 3 条：司法院院长经‘最高法院院长及所属各庭庭长会议决议后，行使统一解释法令及变更判例之权;之规定，制定了司法院统一解释法令及变更判例规则;，确定了申请统一解释的主体和程序。[3]虽然行宪;后，宪法;赋予了司法院;解释宪法;的权力，并规定司法院;设置大法官;专门执掌释宪;大权，但是之后的司法院;解释制度仍然大体沿用了这一抽象解释和集中解释的模式。中华民国宪法;于 1947 年颁布并在包括台湾在内的全中国施行。根据中华民国宪法;的规定，司法院;是国家最高司法机关，执掌民事、刑事、行政诉讼以及公务员惩戒。司法院;有权解释宪法以及统一解释法律和命令。司法院;设大法官;若干名，专门行使解释宪法和统一解释法律和命令的职权。1947 年 3 月 31 日，为了配合中华民国宪法;的实施，民国政府颁布司法院组织法;，这部法律规定了大法官;的任职条件和任期，以及规定大法官释宪;的组织形式，由 9 名大法官;组成大法官会议;专司解释宪法;、法律以及命令的职权。大法官会议;作为大法官释宪;工作的组织形式由此确立。但是这部法律尚未来得及实施，便于同年 12 月 25 日被修改，修改后的司法院组织法;把大法官;的人数增加到 17人。随后，司法院;第一届大法官会议;于 1948 年 9 月 15 日召开，大会制定并通过了司法院大法官会议规则;。司法院大法官会议规则;确立了大法官;行使解释宪法;职权的基本规范，初步勾勒出大法官释宪;制度的基本轮廓，是司法院大法官;行使释宪;权力的原始直接依据。当时司法院;大法官进行宪法;解释的空间还很狭小，根据司法院大法官会议规则;的规定，申请宪法;解释的主体只能是中央或地方机关;；申请事由限于适用宪法;发生疑义或者对适用法律、命令与宪法;是否抵触有疑义两种。..........2.2大法官释宪;制度的发展1957 年 5 月 3 日，司法院;公布大法官会议;作出的释字第 76 号解释，该解释宣布国民大会;、立法院;以及监察院;三者在宪法;上的地位和职权相当于民主国家的国会。这一解释引发了向来强势的立法院;不满，立法院;质疑大法官;们的专业素质，随即对司法院组织法;进行第 2 次修改，增订司法院组织法;第六条的规定，除了限定大法官的任职条件、期限以及大法官;解释宪法;的解释程序之外，还规定大法官审理案件之程序另以法律定之;，将大法官释宪;的程序规范制定权予以法律保留。立法院;旋即于 1958 年 7 月制定司法院大法官会议法;，以法律明文的形式来规范和限制大法官释宪;权的行使，大幅提高大法官;解释宪法;的出席与表决人数门槛，要求大法官会议;作成宪法;解释必须有四分之三以上总人数出席并获出席人数四分之三以上同意方得通过，从而排除了司法院;自己制定的司法院大法官会议规则;的适用。另外，司法院大法官会议法;拓展了申请宪法;解释的主体，增订人民申请释宪;的程序，人民可在宪法;权利遭受侵害，并穷尽法律诉讼程序后，对于终局裁判所适用的法律或命令有违反宪法;的疑义时，可申请解释宪法;；此处人民申请释宪;的客体虽限制为确立终局裁判所适用之法律与命令，但随着大法官释宪;的发展，审查客体被扩大解释成相当于法律或命令者;，因此判例、最高法院决议、行政规则、解释函令等均可纳入大法官审查客体范畴1。此外，参照美国联邦法院大法官违宪审查判决文书要求，对大法官会议;决议文书进行规范，要求解释文应附具解释理由，大法官;可以对解释文或解释理由书提出协同或不同意见书，由司法院;一并公布。........第三章 台湾地区大法官释宪;制度面临的困境............73.1 司法院;的宪法;定位之争..........73.2 大法官释宪;实践与规范的冲突......93.3 大法官释宪;实践存在的问题........11第四章 台湾地区大法官释宪;制度改革的内容..........184.1 全国司法改革会议;的两目标三阶段;改制规划........184.1.1 一元多轨;与一元单轨;的改革目标.......184.1.2 推动改革的三个阶段.......194.2 台湾地区释宪;制度改革的争议问题.....214.3 台湾地区释宪;制度的改革取向司法院大法官审理案件法;的修订.....244.3.1 解释制度司法化......244.3.2 权利救济实益化......264.3.3 审理案件高效化......274.3.4 审理程序精致化......28第五章 台湾地区大法官释宪;制度改革评析.....305.1 台湾地区大法官释宪;制度改革存在的问题...........305.2 台湾地区释宪;制度改革对大陆完善宪法实施制度的启示.....33第五章 台湾地区大法官释宪;制度改革评析5.1 台湾地区大法官释宪;制度改革存在的问题5.1.1 改革秩序不清晰台湾地区的司法改革大体可以划分为三个时期：第一时期为 1950 年到 1980年，司法行政部时期，当时的司法行政隶属于行政院，行政院下设司法行政部，这一时期的改革侧重于提高审检人力素质和专业化程度。第二时期是 1980 到1994 年是司法院;改制时期，最大成果是量化司法，加强司法对民意的回应能力。第三时期是 1994 年以来，进入全面改革时期，主要涉及人事和财政制度改革；审判体系改革；司法管理方面的改革以及程序法方面的改革。只有在第三时期的司法改革中，有专门针对释宪;制度改革的内容。司法改革可能涉及多方主体，体制内可能涉及到司法院;、行政院;、立法院;、考试院;，在台湾地区的五权相维;的体制下，完成相关制度改革窒碍难行。除此之外，体制外的各种公民团体;，民间司改会;以及关于司法、人权主题的各种民间组织，都透过各式社会运动等方式，表述各自关于司法改革的诉求[23]。此次释宪;制度的改革涉及面较以往更广更深，涉及多方势力的利益，因而改革的参与者较多。而改革者政出多门，来自不同部门的改革力量在同一时期都试图成为改革的主导，改革在结构上存在双头马车;的问题。司法院;、总统府;、行政院;等各方势力均试图在释宪;制度改革中加入各自的主张，立法院;又迟迟不通过大法官释宪;的相关法律，新晋台湾地区领导人蔡英文又频频发出‘总统领导司法改革;的主张，并召开所谓司法国是会议;，企图领导司法改革。[24]各方势力的掣肘导致台湾地区的释宪;制度改革踟蹰不前，至今未有任何实质性成果。除此之外，改革者在寻求改革动力的问题上脱离了人民，人民不信任司法，导致司法改革演变为茶壶里的风暴;，与人民无关。在改革方向上，过度夸大现代司法的独立保障;，而忽略了某些制度是相互循环和影响的。在改革方法上，改革者缺乏公共政策训练和社会科学的训练，司法改革很大程度上凭着直观进行。.......结 语中华民国宪法;的问世乃是大法官释宪;制度之滥觞，一组简要的宪法规定亟待着后续制度的构建。司法院组织法;、大法官会议规则;、大法官审理案件法;等旨在建构大法官释宪;制度的法律相继出台，大法官;也在通过司法院解释;对释宪;制度进行补充和完善。在此期间，由于国民党败退台湾以后，中华民国宪法;适用范围极度萎缩，政治局势发生巨大变化，原来中华民国宪法;构建的国家权力结构设计在岛内面临巨大适用困境。岛内先后经历七次宪政改革;，对中华民国宪法;做出调整和修改，以调整岛内的宪政格局。这些变化因素对大法官释宪;制度今日之样态之形成 都产生了巨大的影响。大法官释宪;在台湾地区的民主化浪潮中，其功能从以维护客观宪法秩序为主，向救济公民基本权利转变。这一功能的转变使得释宪;制度司法化成为当下大法官释宪;制度改革的重点。明确司法院;的定位，是决定大法官释宪;制度改革方向所有面对的先决问题，司法院;定位经过多年讨论，已穷尽学术理论讨论，缺的只是政治上的起而行，真正的关键在于凝结可以具体立法的政治力量，形成所谓的国家;意志。[34]但是，由于台湾地区的政治势力高度分散，很难达成共识，因此，关于大法官释宪;制度的改革仍然处在激烈的讨论之中。虽然两岸统一是包括台湾同胞在内的所有中国人民的主流民意，但是岛内仍然不乏居心叵测之徒，企图透过大法官释宪;制度实现其分裂祖国的野心。关注台湾地区大法官释宪;制度改革，一方面出于对台湾地区重大制度变革保持警惕，另一方面也是为我国大陆地区完善宪法实施制度提供对照。..........参考文献（略）