居住证制度行政法研究

引言选题背景改革开放以来，随着我国市场经济的不断发展，城镇化水平提升，人口结构变化剧烈大量人口涌入城市，流动人口量日益增加。据国家卫生计生委流动人口司最新发布的《中国流动人口发展报告 2021》：2021 年，我国流动人口规模达 2.47 亿人，占总人口的 18%，相当于每六个人中有一个是流动人口。未来一二十年，我国仍处于城镇化快速发展阶段，按照《国家新型城镇化规划》的进程，2021 年我国仍有 2 亿以上的流动人口①。流动人口带来了部分地区经济迅速崛起和繁荣发展，同时流动人口对于在居住地享有同等城市居民权益的要求也与日俱增；城市人口，尤其是大城市及特大城市②人口流入过于集中的问题日益严峻；医疗、卫生、教育、住房、保险、交通等城市基础公共资源承载量不足以满足本地居民与流动人口的需求。这些问题都致使我国户籍制度改革进程始终缓慢。90 年代末开始，北、上、广、深四个人口流入集中区;相继以人才战略;为名相继推行人才居住证;制度，通过颁布地方性法规、规章以及规范性文件试推行居住证;制度。不同于此前以控制、管理、为主的暂住证;，居住证;更侧重于一定程度上共享居住地的公共资源，享受部分居住地城市居民待遇。2021 年《居住证暂行条例》开始正式实施，截止 2021年 2 月 23 日，已有 25 个省区市陆续出台本地区的居住证实施办法。根据媒体报道，2021 年全国已发放居住证 2890 余万张③。以此缓解流动人口需求与城市供给之间的矛盾，并逐步实现通过服务对人口进行调控、疏导与管理，以调控城市规模。至此，全面推行居住证制度大幕已经开启。........研究意义一、理论意义研究居住证制度是完善社会主义法治体系的要求。居住证制度是一项极具中国特色的制度，2021 年 1 月 1 日，国务院颁布的《居住证暂行条例》开始正式实施，这是国家对农业转移人口、城市流动人口的基本权益的重要法律保障之一。同时对于流动人口服务管理的各项立法工作也在紧张进行，立法先行，推动我国城镇常住人口的基础公共服务保障工作。因此，研究居住证制度有助于对其他相关法律法规的制定，是完善社会主义法治体系的要求。研究居住证制度是完善行政法学内容的要求。居住证制度项下包括大量了行政法规、地方性法规、规章等，这是行政法学的重要研究对象。对其文本本身及实施情况进行研究，有助于行政法学研究内容的丰富。二、实践意义研究居住证制度可以为户籍制度改革提供实践经验及理论支撑。居住证制度若能切实有效的推行，它将成为医疗、卫生、教育、保险、住房、养老、地权、财税等多个公共领域与户籍制度改革的衔接点，可以说是户籍制度改革的软着陆;。因此，研究居住证制度可以为户籍制度改革提供实践经验及理论支撑。居住证制度是新型城镇化的重要一环。中国特色新型城镇化道路，需要推进以人为核心的城镇化建设。党的十八大和十八届三中、四中全会明确要求加快推进新型城镇化发展，实现基本公共服务对全部常住人口全覆盖。以人为本，发展推动新型城镇化就要把户籍改革作为重点，而居住证制度作为户籍制度改革的重要环节之一，研究居住证制度对新型城镇化具有深远的政治意义。.........一、居住证制度概述（一）居住证制度的含义、性质与特征居住证;这一词汇并非进口，而是一个地地道道的本土概念，是伴随着我国社会主义经济发展，人口结构变化对人口管理提出新要求下的衍生物。居住证脱胎于一些城市对发达国家的绿卡;制度的借鉴。一些发达国家为了吸引人才同时控制移民人口数量形成了一套针对移民的、多层级的人口管理制度。我国一些城市加以借鉴创新，形成一种针对城市流动人口和城市移民;（这里指在流入地长期定居的人）的服务管理制度。需要强调的是，居住证制度的推行不是权宜之计，而是国家战略的重要一环；不是一隅之事，而是举国大事。1．居住证与居住证制度的含义目前，学术界尚未对居住证做出统一的定义。笔者对已发布的法规、规章进行归纳总结，以构成要素为其作出如下定义：居住证，是我国现行的为保障流动人口合法权益，促进社会公平正义，地方政府为主导，公安机关负责管理，依当事人申请，经审查合格后颁发的，兼具流动人口登记管理功能和享受申领城市公共服务、申请登记常住户口的证明。其依托现代信息技术手段，与身份证类似具有个人信息记录、跟踪与查询等基本功能。居住证制度的出现，有效缓解了我国面临的人口流动或过度聚集带来的部分难题，同时为保障流动人口权益，实现公共服务常住人口全覆盖提供的制度及法律依据。在我国关于人口管理的制度居多，包括户口簿、身份证、暂住证，全面理解居住证制度就要与其他相关几个概念进行了解与区分:户籍：目前在我国户籍，又称户口，是指国家主管户政的行政机关所制作的，用以记载和留存住户人口的基本信息的法律文书。户籍是对自然人按户进行登记并予以出证的公共证明簿，记载的事项有自然人的姓名、出生辰期、亲属、完婚、离婚、收养、死亡等。它是确定自然人作为民事主体法律地位的基本法律文件。①户口簿，记录本人和家庭成员的户口性质（城镇居民、农村居民）、户口类别（家庭户、集体户）、 户号、与户主关系、姓名、身份证号码等信息。是去公安机关办理户籍业务的主要凭据。身份证：居民身份证，是用于证明持有人身份的唯一证件，多由各国或地区政府发行予公民①。我国内地居民所持身份证称为中华人民共和国居民身份证;。公民身份号码是每个公民唯一的、终身不变的身份代码，由公安机关按照公民身份号码国家标准编制②。1984 年，国务院发布《中华人民共和国居民身份证试行条例》，并且开始颁发第一代居民身份证。2003 年 6月 28 日，全国人大通过了《中华人民共和国居民身份证法》。2004 年换发第二代居民身份证，其采使用个人彩色照片及指纹信息，内置了数字芯片，采用了数字防伪措施，存有个人图像和信息，可以用机器读取。身份证是在社会中活动（例如银行开户、实名制业务、购票等）证明自己身份的主要凭据。............（二）居住证制度的主要内容根据国务院颁布的《居住证暂行条例》第五条至第十二条的规定，由县级以上人民政府负责持证人的权益保障、服务和管理工作。行政主体包括：发展改革、教育、公安、民政、司法行政、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生计生等关于部门。公安机关负责居住证的申领受理、制作、发放、签注等证件管理工作。县级以上人民政府及其关于部门应当为居住证持有人提供相关基本公共服务。行政主体本着保障公民合法权益，促进社会公平正义;的权益保障原则进行居住证服务管理。居住证的适用对象是城镇流动人口。具体来说，适用对象的判断标注有二：一是居住地，二是户口。与是指行政辖区内的非本辖区户口的常住（6个月以上）流动人口，不论城镇户口还是农村户口，只要是异地户口即为使用对象。《居住证暂行条例》第二条规定，公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证。各地居住证管理规定对流动人口的含义和居住证的适用范围作了比较具体的规定。

........三、 居住证制度存在的问题与成因..........23（一） 居住证制度存在的问题......231． 推行水平参差不齐 居住证全覆盖进程缓慢.........232． 配套立法和公共服务落后 福利待遇落实不到位..........233． 完善的人口信息库难以建立........24（二） 居住证制度存在问题的成因......241． 对居住证制度认识不足.......242． 行政立法不足 配套法律体系不健全............253． 居住证制度自身局限性.......264． 行政执法问题..... 27四、 居住证制度的完善与思考...........29（一） 完善行政立法，完备的法律支撑.....291． 从立法层面强调服务理念............292． 逐步建设完善的配套法律体系....303． 立法突出重点，强调操作性强....30（二） 探索行政服务管理，提供全方面的制度保障.........30（三） 转变行政执法思想 提高居住证辨识度与普及率...........31四、 居住证制度的完善与思考户籍制度改革的终极目标从控制体制;回归人口动态统计和民事权利证明;的登记体制;，中间仍要经历较长的过渡期①。在这个过渡期内，在我国二元社会结构没有彻底改变的情况下，居住证制度将在较长的时间里成为两种体制转变的重要缓冲区，这是其优势。作为过渡时期的创新制度，其本身具有局限性，这是其不足。这就要求我们在推广施行时，始终辩证的角度看待居住证制度，既不能过度夸大其有益效能与作用，也不能无限放大其不完善之处。笔者认为，应该以发展的眼光从以下三方面加以完善：（一）完善行政立法，完备的法律支撑2021 年，我国流动人口规模达 2.47 亿人，占总人口的 18%，相当于每六个人中有一个是流动人口。未来一二十年，我国仍处于城镇化快速发展阶段，按照《国家新型城镇化规划》的进程，2021 年我国仍有 2 亿以上的流动人口②。对这样庞大的群体的服务管理，法制建设势在必行。近年来，我国从中央到地方对于流动人口立法工作取得了一定的成效，无论是全国统一的法律法规还是贴合地方发展需求的地方性法规规章都不乏典型代表。但总体上看，各地方法律法规参差不齐、标准不一，衔接度低。在省级行政区划范围内亦难以建立全面系统的人口服务管理机制，何况是全国。同时，个别地方或急躁冒进或消极应对，不仅浪费公共资源，还导致户籍制度改革进程缓慢，居住证制度推行备受阻隔。为此，笔者提出以下几点提议：目前我国对流动人口主要以服务、引导为主，因此在流动人口服务管理法制体系建设过程中，从立法中就要更多体现服务理念，使得行政执法工作从源头就开始转变理念，强调服务功能。流动人口服务管理是一项社会工程，如果立法理念就有偏颇，那么，法律上也将成为束缚流动人口的权益保障的藩篱。无论是 中央和地方，从立法层面树立服务理念，是以人为本的体现，通过立法让流动人口享有应有的权利与尊严。..........结语改革开放以来，我国市场经济程度加深，工业化、信息化发展迅速，城镇化水平提升，我国的人口结构变化剧烈大量人口涌入城市，流动人口量日益增加。城市流动人口已经成为现代化城市建设中的重要力量，其为区域经济发展做出了不可替代的重要贡献。但是，流动人口能够享受的城市发展成果共享却严重不足，权益保障、迫切需求得不到应有的重视；各地对流动人口服务管理的法律、政策、制度保障不甚健全，服务待遇、配套措施不完善。但我国尚处于经济社会转型时期，传统城乡二元分化现象依然根深蒂固，现阶段户籍制度彻底改革尚不具备客观条件。因此，居住证制度将在较长一段时间内在流动人口服务管理，调解城市有限资源与人口结构矛盾之间发挥重要作用。目前，我国居住证制度在各地推行现状水平参差不齐，需要提升进步的空间还有很大，但是其中不乏可借鉴的优秀经验。各地在实施过程中一定要以人为本、实事求是，综合本地区的实际情况实施最适宜的居住证制度。但必须要承认居住证属于过度时期的产物，其存在的主要目的就是为户籍制度改革做铺垫，打前站。因此，在居住证制度推进过程中 ，务必紧贴户籍制度改革方向。打破城乡二元结构，实现人口的迁徙自由是新阶段户改的目标。随著户籍制度改革的不断深入，人口自由迁徙对城市资源承载力的压力越来越小，居住证终将会退出历史舞台。因此，现阶段，我们应当加强居住证制度的立法工作，完善制度保障，提高行政能力，创新行政手段，逐步实现流动人口共享居住地的城市福利待遇，为户籍制度深入改革提供有益经验。..........参考文献（略）