公益性国有企业改革与发展问题研究
第 1 章 绪 论
1.1选题的背景
国企改革历经三十多年，经历了放权让利阶段、承包经营阶段、现代企业制度初步建设阶段和现代企业制度完善阶段，取得巨大成就。在 2021 年国有企业累计实现营业总收入 464749.2 亿元，同比增长 10.1%；其中，中央企业 284407.1亿元，同比增长 8.8%；地方国有企业 180342.1 亿元，同比增长 12.3%。国有企业累计实现利润总额 24050.5 亿元，同比增长 5.9%。其中，中央企业 16652.8 亿元，同比增长 7.4%；地方国有企业 7397.7 亿元，同比增长 2.7%。但是，现阶段仍有许多不足之处。其中，国有企业分类不清，各个国有企业之间的职能界定不清，在很大程度阻碍了国有企业改革的顺利进行。国有企业的发展关乎国民经济的健康发展，而现在改革进入一个深水区;，再进一步改革会触及一些国有企业的利益。在党十八届三中全会通过的《中共中央对于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，提出了准确界定不同国有企业功能;的要求来明确进行国有企业分类改革的重要性。国资委就国有企业分类提出了官方的划分方式，即把国有企业分为具有公益性质的国有企业和具有竞争性质的国有企业的两分法，而具有公益性质的国有企业中包含石油、石化、电力、通信这些传统意义上的高垄断、高收益行业，立刻引起全国范围就公益性国有企业划分标准的争论。上海作为十八届三中全会后第一个发布国有改革方案的地方政府，在《对于进一步深化上海国资促进企业发展的意见》（以下简称《意见》）对国有企业明确定位并实施分类管理把国有企业分为突出市场导向和经济效益为主、社会效益为辅的竞争类企业，承担特定或战略任务的功能性企业，提供公共产品或服务、以社会效益为主要目标的保障（公共服务）类国有企业。
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1.2 研究的目的及意义
1.2.1 研究的目的
国有企业进行分类改革如今势在必行，而对于国有企业的划分标准目前又不尽统一，本文就公益性国有企业的划分、定位以及后续的改革进行相关分析，以期能给纷繁复杂的国企分类学说一些启迪和提议，为国企改革做一份贡献。
1.2.2 研究的意义
在实践中，最初国有企业存在只是简易作为政府机构的延伸，随着社会主义市场经济的逐步建立与发展，旧有的国有企业的体制已不适应经济发展的需要，势必需要国有企业的改革。《决定》提到了一些对于经济体制改革的要求，经济体制改革核心问题是处理好政府和市场的关系;，厘清市场与政府在资源配置中的参与度，而国有企业作为曾经政府调控手段的延伸，目前就面临政府需要适度退出市场的参与度，给予市场在资源配置中决定性作用。准确界定不同国有企业功能;，表明界定不同国有企业之间的功能的重要性，各类国有企业都应该有针对各自的主要功能所对应的国有企业性质，区分不同国有企业的政府参与度；国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献;，明确指出公益性企业的功能是提供公共服务，并且不需要考虑以营利为唯一目的。
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第 2 章 公益性国有企业存在的理论分析
2.1 国有企业的分类及其依据
由于国有企业横跨范围的广泛性，因此有必要对于国有企业进行相应的划分，梳理国有企业之间的关系，为进一步进行国有企业的改革提供相应的依据。根据研究需要，文章初步把国有企业分为公益性国有企业和非公益国有企业两大部分。公益性国有企业和非公益国有企业最重要的区别体现在是否以社会效益为主要评价标准提供公共产品、公共服务。公益性国有企业以社会效益为主要评价标准提供公共产品、公共服务，目前多以国家独资国营的方式进行经营。非公益性国有企业或以社经济效益优先或不主要提供公共产品、公共服务，一般都需要引入一定竞争，来实现提高市场效率，提升市场活力。进一步地，我们根据提供产品的性质、在市场中地位、与政府关系及其所在行业或部门特性这些标准，对国有企业作出如下细分：公益性国有企业主要是指提供公共产品或准公共产品、在行业中具有一定的垄断性质，但是多不具有明显盈利能力需要政府财政辅助才可维持正常运转的企业或部门。主要分布在公用事业领域、基础设施建设领域和社会事业领域。包括公交、地铁、环卫等城市公共设施的投资建设、维护和运营，供水、供热、供气、供电，铁路网络投资建设，科研（主要是指从事基础性学科研究的研究机构）、教育、文化、医疗、邮政等行业。公益性国有企业除去具有很强公益性之外，还具有提供产品极强的正外部性，所在行业具有明显网络经济性、规模经济性、范围经济性，抵抗风险能力较弱，较高的预期沉淀成本，较突出的委托代理问题等特征。依据依靠政府的扶持程度不同和依据提供产品的性质不同这两种不同的划分标准进行了不同划分。
2.2 公益性国有企业存在的理论分析
虽然有了如此的划分，但是划分边界是相对静态和绝对动态的，随着经济的发展有些行业的企业可能就需要根据情况进行进一步的调整，以适应经济和社会发展的需要，这时某些原来划为某一分类的国有企业就需要做出相应的调整划分到相应的分类。如：处于成长初期的高新技术产业，在其起始阶段需要国家帮助与扶植，但是随着企业规模发展壮大，企业可能在这一领域处于垄断地位，开始阻碍行业发展，这时就应该把该企业重新划分为垄断性的大型国有企业，就需要引进竞争机制。在图中，AC（average cost）表示平均成本，MC（marginal cost）表示边际成本，由于存在自然垄断使得边际成本长期低于平均成本，因此随着产量的增加会使平均成本逐步降低，进而会得出规模越大越有效率的结论，即单一厂商进行生产是最有效率的。提到自然垄断就不得不提规模经济、范围经济和网络经济，这三者与自然垄断有着密切联系，为自然垄断提供了重要理论基础。首先，在其他各类条件不变的情形下，某厂商生产一单位单一产品或复合产品的 AC，如果在某一区间呈现递减（或递增）的态势，则称在该区间存在规模经济（规模不经济）。1规模经济为自然垄断提供了条件，使得企业可以在任一产出水平都存在规模经济，MC在可见范围内长期低于 AC。其次，单一厂商使用原有装置生产不同产品，或者单一厂商在相同地方的不同分区生产不同产品，或者单一厂商跨地区生产不同或相同产品的成本低于多个厂商进行相同操作，则称此种现象为范围经济。2具体又会包括：生产副产品的范围经济、纵向上下游关联的范围经济、节约各类成本的范围经济以及横向区域分工形成的范围经济等多种类型。范围经济同样为自然垄断提供了条件，使得企业可以在足够大的空间范围或技术领域，具有单一企业进行生产经营的优势。再次，如果某产业具有较高的固定成本（FC，fixed cost）、较低的边际成本（MC）、较弱的产品替代性以及使用某种点线构成网络式连接等特点则该产业可以称为网络产业。3网络产业又通常具有明显的网络经济特征，需求越大则前期投入的平摊成本就越小，需求越大则该网络的价值就越大，在市场上存在的厂商越少厂商获益越大，消费者能分得的剩余就越多，即所谓的Metcalfe 法则的应用。网络经济也为自然垄断提供了条件，使得规模扩大和节点增加可以摊销成本，提高收益。纵观这三者，都为自然垄断扩大规模提供了强有力的理论依据。
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第 3 章 公益性国有企业的现状及存在的主要问题.....20
3.1 公益性国有企业的现状....20
3.1.1 提供大量公益产品.....20
3.1.2 初步建立较为完善公司治理结构.....21
3.1.3 公益性国有企业的效率提高.......22
3.2 公益性国有企业存在的问题........23
第 4 章 公益性国有企业改革与发展的政策提议.........27
4.1 明确界定出公益性国有企业的范围........27
4.2 加大政府财政投入......27
4.3 实施有效的绩效考评体系......28
4.4 完善公司治理结构......29
4.5 明晰产权与适度引入竞争......30
4.6 加强政府监管........31
第 4 章 公益性国有企业改革与发展的政策提议
4.1 明确界定出公益性国有企业的范围
明确界定出各类国有企业范围是进行公益性国有企业改革的重要前提，这样可以有助于针对公益性国有企业设计相应绩效考评标准，有利于产业结构优化升级，也有利于确定公益性国有企业的改革方向。《决定》指出准确界定不同国有企业功能;的重要性，不同企业应有有不同的改革措施。目前一些国有企业不具有完全市场化条件却在盲目推行完全市场化，如：公共交通、医疗卫生、义务教育等行业，这些行业是主要负责提供大量公共产品、公共服务的行业，盲目的完全市场化化反而不会得到应有的效果，使得坐车贵、看病难、教育难等问题频现。国有企业的出现是在弥补市场失灵的问题，公益性国有企业更是提供公共产品、公共服务的重要环节，在进行公益性国有企业改革时要牢牢抓住其公共性的本质属性。纵观其他国家的国有企业的现状，可以明显发现国有企业参与度和市场化程度呈现反比情况，公益性国有企业更是要明确自身的定位，在控制成本和提高效率的前提下，努力提供好提供公共产品、公共服务。
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结 论
国企改革自改革开放以来就一直备受关注，国企改革的成败关系到整个经济能否顺利发展。经历三十多年的改革，国有企业取得了巨大成就，初步建立了现代企业制度，但是仍有许多不足之处需要完善，改革已经到了关键年份。党的十八届三中全会中明确提到要准确界定不同国有企业功能;，以上海为首的各地方政府纷纷开始进行对国有企业进行分类与改革，国有企业分类是国有企业深化改革的重要前提，因此有必要厘清各类国有企业的范围。文章对于国有企业的划分，在综合以前学者研究基础之上，联系实际进行了相关划分，同时就最能体现国有企业性质的公益性国有企业的改革与发展做了深入分析，得出公益性国有企业存在的必然性，进而对于其现状和问题进行了分析，从公益性国有企业自身、政府和市场三个角度提出了几点对于公益性国有企业改革的政策提议，包括：在准确界定公益性国有企业基础上，企业完善公司治理结构、实施有效的绩效考评体系，政府加大政府财政投入、加强政府监管，市场要明晰产权、适度引入竞争等措施。
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参考文献（略）