基层税务机构税收执法风险预防探微
第一章 导论
1.1论文选题的背景和意义
在我国，作为全国最大的经济执法部门，税务系统实行垂直管理（地税省以下垂直），共有在职税务干部 75 万余人，其中一线征收人员 42 万余人［1］。作为业务主管部门的基层税务机关，长期与纳税人打交道，更易发生执法风险。然而，学术界对税收执法风险虽有探讨，但是不系统，没有形成一套用于实际操作的防范税收执法风险的系统理论和执法指南，其发展远远地滞后于当前的实践要求，以致大家大多是从表象上去认识执法风险，对其真正的含义缺少根本的领悟。税收执法依然是高风险的执法行为，这严重挫伤了基层税收执法者的工作积极性。从当前基层税务机关的实际执法行为分析，基层一线在不断的增强和完善税收执法能力，可仍然存在很多的执法隐患，给国家税收造成重大损失。结合当前的征管环境，如何降低税收执法风险发生的概率，完善税收执法行为，已成为基层税收执法人员亟待解决的问题。西方国家自上个世纪末就逐渐将风险管理理论引入到税收执法行为中，为实现纳税遵从的博弈均衡，从优化税收资源有效配置资源的角度进行理论应用。而我国在税收执法风险领域方面的研究起步比较晚，加之对税收执法风险重视程度不够深入，研究资料相对较少，界定标准和概念也没有明确，未形成完整的体系，也未架构出确实可行的风险防范机制，无法指导实际工作，这极大地影响了基层税务机关对税收执法风险的识别和防范，进而影响了基层税务机关的执法水平和效果。基层税务机关及人员是税收执法行为的具体实施者，分析研究基层税务机关税收执法现状有利于了解我国基层税收系统执法权存在哪些方面的风险问题，理论价值和现实意义都比较高。同时，我国的税收管理学理论还可以在一定程度得到发展，另外通过研究防范和化解税收执法风险，结合基层在实践执法行为中发现的问题，也能够修订和完善当前的税收征管体系，对提高税收程序法立法水平有着极大的催化作用。所以说研究基层税收执法风险管理，深入探索和建立防范执法风险的有效机制，有利于从微观上提升基层税务部门的科学管理水平。
1.2国内外对于该课题的研究现状
早在 1930 年，美国宾夕法尼亚大学的所罗门•许布纳博士，就首次提出风险管理隶属于管理学范畴。之后在 1956 年，在拉赛尔•加拉尔发表的名为《风险管理一成本控制的新名词》的文章中首次将风险管理以理论面目出现，进而演变成为一门学科，开始在西方一些商学院开设专门课程。风险管理发展迅速，是在 20 世纪 70 年代后，尤其是在101 条风险管理准则;出台后，风险管理进入了新的发展阶段。已不再限于北美局部区域，而是引发全球性管理新潮流。而税收方面的风险管理起步比较晚，是在 1997 年由经济合作与发展组织(OECD)的下属财政事务委员会首次提出，其税收政策与管理中心在就对于税收风险管理的一般指导原则进行发布时，首次将风险管理理论引入税收征管实践。2004 年 10月,OECD 的财政事务委员会(CFA)批准题为《遵从风险管理:管理和改进税收遵从》在总结成员国税收风险管理实践经验基础上，提出执法风险重在管理;，重在提供税收执法风险防范机制的管理程序和方法。而欧盟从 2004 年开始着手制定税收征管中的风险管理指导原则,2006 年欧盟制定的《税收风险管理指导意见》，把税收风险管理定义为一种方法，并将这种方法视为防范税收执法风险的最佳途径。
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第二章 税收执法风险概述
2.1 税收执法风险
税收执法风险，是指税收执法过程中各种潜在的或者已经发生的风险因素的总概括。具体是指税务机关和税收一线执法人员在进行税收执法的过程中，例如在纳税户管理、日常征管、税收稽查等过程中，因故意或者过失造成对税收法律法规的不当使用、行政执法的错误或遗漏，而这些行为最终可能会导致税收管理功能失败，使执法主体与执法人员受到伤害，甚至对税收执法相对人造成损害。风险承担的主体是税务机关和税务执法人员。在主观方面有两类因素：一类是主观故意，表现为一些执法人员依法行政意识薄弱，以权谋私，不应为而为之；另一类是过失，是执法人员不知为而为之，此类风险容易受到忽视。从结果上可以得出，税收执法风险是责任风险，一旦形成这样的执法风险，将导致下列一个或多个处理结果：①上级税务机关对下级税务机关的行政决定作出复议撤销、变更处理，或者重新指导下级税务机关作出行政决定；②税务机关在纳税人提起的行政诉讼中败诉；③税收执法机关执法执法在法院的判决下对其因执法不当或其违法执法的行为向纳税人进行赔偿;④基层一线税收执法人员或者其相关直接责任人因工作失误、玩忽职守、滥用职权、徇私枉法或者其他原因被追究行政或刑事责任。
2.2 风险管理
为取得效益的最大化，风险管理应具备以下原则：风险管理以创造价值为目的。风险管理有利于推进目标的实现和改进，其在提高人们防范意识的同时，又提供足够的安全保障。风险管理是管理进程中不可分割的组成部分。风险管理也是一项管理职责，同其他管理流程一样是管理进程中不可分离的一部分，而不是独立于组织主要活动和进程之外的。风险管理更侧重于事前管理。由于风险管理所需的信息大多来源于经验、反馈、观察、预测以及专家的判断等，因此尽可能地将不确定性因素表述出来，才能保障信息的有效程度。风险管理是为决策服务的。通过利用风险管理理论对各备选方案进行判断、对各备选方案风险的可接受程度进行论证，以及对各备选方案其处理风险的有效性进行评估从而筛选出最佳决策方案，帮助决策者作出合适的选择。风险管理应体现弹性化特点，即其管理应该是动态的、灵活的，以便随时适应风险变动需求。
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第三章 基层税收执法现状及可能存在的执法风险....... 10
3.1 基层税收执法现状 ..... 10
3.2 基层税收执法可能存在风险的环节 ......... 11
第四章 基层税收执法可能产生风险的原因分析......... 14
4.1 税收执法所处的外部环境制约 ....... 14
4.2 税收执法者自身素质不适应岗位要求........19
4.2.1 风险意识不足，执法程序不规范 ........19
4.2.2 业务素质不高，必然引起执法风险 ......20
4.2.3 滥用自由裁量权，越权执法 ......20
第五章 基层税务机关税收执法风险防范研究.........22
5.1 日照市东港区地税局简介......22
5.2 日照市东港区地税局主要做法及经验........22
第六章基层税收执法风险防范机制的构建
6.1 完善税收法律制度
要防范税收执法风险，就必须健全税收立法程序，完善税收立法框架，从根源上解决税收实体法法律级次低的现状。要广泛向社会各方面征求意见和提议，使出台的税法能符合我国的国情、民情，具有可操作性，更要以立法法为依据，颁布出台在税法体系中起着税收母法的作用的《税收基本法》，并建立起以其为主体、税收实体法与税收程序法并重的立法框架，解决税收实体法法律级次低的问题。设立税收基本法对于完善税法体系，正确处理税收分配关系、提高税务执法、司法水平具有重要作用。亟待出台的《税收基本法》，是对税收共同性问题进行规范，用来统领、约束、指导、协调各单行税法，在税法体系中具有最高法律地位和法律效力的法律规范。通过将税收基本法与单行法共同组成完整统一的税法体系，详细、缜密地规定权力作用的范围和方式，达到立法的规范严谨，尽可能地排除自由裁量权，避免权力的滥用，为税收执法提供可靠的法律依据。
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结论
树立法制观念，强化法制意识，认真对待和正确运用税法所赋予的各项权利，将基层税务机关的税收执法风险防范工作常态化、职责化，杜绝在税收执法过程中存在侥幸和麻痹心理，真正做到警钟长鸣，防患于未然。打破过去的、固有的、习惯性的思维方式和征收方法，克服基层税收执法环节中出现的拖沓和任意性，防止出现为求简易而无视程序、为求速度而无视方法的现象。继续加强税收业务和与之相的关法律法规的教育培训，激发基层税收执法人员学习的主观能动性，开展有针对性的培训，提高培训工作的有效性，切实增强基层税收干部队伍依法行政能力。尤其基层执法一线的税务人员要加强学习，认真学习各项法律法规，避免因对法律制度不熟悉引发税收执法风险。要不断强化基层一线执法人员的法律观念和依法法治的意识，摒弃权治;思想，克服人治;思维，遵照法条执法，不断地加强法律学习，自觉地遵法守法，在税收执法的全过程中体现依法治税的理念。加强程序教育，规范程序设置。要加强对执法人员的程序培训，通过培训使执法人员对于执法程序有一个系统的理解。同时要理顺现行的一些不规范的程序设置，避免因程序设置本身的不科学、不规范而产生的问题。倡导廉政文化建设，增强廉政文化理念，切实做到清廉执法、清正治税，不断提高干部队伍拒腐防变和抵御风险的能力。
参考文献（略）