行政机关负责人出庭应诉法律问题与对策研究
这是一篇法律论文，笔者通过对行政机关负责人出庭应诉制度的国内外现状以及当前行政机关负责人出庭应诉制度面临的问题进行深入的分析，从而提出解决相关问题的有效对策，以期改善行政机关负责人出庭应诉制度的司法实践的外部环境，从而充分表述和展现行政诉讼参与主体的法治理想、目标相关价值导向，使法治的运作过程和结果满足主体需要并构成法治的形式价值。
1绪论
1.1课题背景
近年来，随着行政诉讼实践中民告官不见官;、出庭的不管事、管事的不出庭;现象比较严重，行政审判中官民矛盾日益突出，化解纠纷的难度日益增大，极大地影响了行政诉讼案件的及时处理和社会效果。由这一现象引发的社会矛盾，不仅带给理论界和司法实践界更多的争论和思考，同时还引发了这一制度由地方实践上升到国家法律制度设计层面的考量。2021年5月1日公布实施的《行政诉去》中正式对行政机关负责人出庭应诉制度进行了规定，由此标志着行政机关负责人出庭应诉制度从制度层面正式上升到法定义务和法律范畴。然而，行政诉讼法修改实施以来，虽然机关负责人出庭应诉比例有一定的提高，但是，在规定落实这条必经之路上，落实不力的问题依然存在，告官却不见官;、出庭但不出声;的现象还时有发生。
为解决这一问题，笔者追本溯源，从行政机关负责人出庭应诉制度的产生背景进行分析，发现其产生背景与我国社会经济、政治制度发展息息相关，党的十八届四中全会作出的对于全面推进依法治国若千重大问题的决定中映照了这一制度出台的社会背景。由于法律制度是社会政治制度的有机组成部分，在我国当前进入新时代的时代背景下，社会的主要矛盾已经由生产力的不适应性转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一主要矛盾的变化不仅是经济基决定上层建筑的客观体现，同时也反映了我国社会发展进程的客观实际。在这一前提下，行政机关负责人出庭应诉制度的功能实现，与依法治国方略紧密相连，其不仅要围绕着解决社会主要矛盾进行，还要在指导思想和价值取向上正确处理好权力;与权利;、管理;和服务;、效率;与公正;的相互关系。因此，研究行政机关负责人出庭应诉制度，不仅符合我国国情，同时也有利于缓解行政诉讼审判难的问题、破解民告官不见官;的困境、缓和行政相对人与行政机关的冲突、促进行政纠纷的解决，也为更好地保护行政相对人的诉讼权利奠定了基础。
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1.2研究意义
为什么我国现行法律规定行政机关负责人要出庭应诉呢？换个角度表述就是为什么民;执意要见官呢？似乎与我国封建社会官本位;的历史以及社会主义制度下首长负责制有着一定的关联，而这种执念;背后也勾画出我国过去以人治;行政执法为代表的特殊历史时期的法制运行轨迹。由于行政诉讼相对人经过信访机构、行政复议、行政诉讼等程序，走过一条相对曲折的路，就是为了在平等机制下与官;平等对话，其期盼和愿望不容忽视，而行政机关负责人出庭应诉制度的出台恰恰就是为了还民之愿;，不这仅呼应了以人民为中心;的立法初衷，还还原了我国执政党为人民服务;的执政初衷。虽然我国当前处于经济高速发展阶段，但仍然是发展中国家，法治道路还在建设和完善之中，当前的经济发展水平下，就决定了相关法制制度建设还需要有一段很长的完善之路要走，因此为了解决社会矛盾，更好体现行政机关为人民服务;的行政理念，出台行政机关负责人出庭应诉制度将大有裨益，其不仅有利于提高公众对行政行为的裁决和行政诉讼的判决的公信力和认知度，有利于提升执法水平，减少纷争，同时还有利于完善我国社会主义法治治理体系建设，巩固执政党的执政基础。
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2行政机关负责人出庭应诉制度概述
2.1行政机关负责人出庭应诉制度中应该;的界定
根据《立法技术规范（试行）（一）：中对应当一词的描述：即法律在表述义务性规范时，一般用应当;。笔者认为这里的应当是一种指引性的导向和倡导性义务，因为判定应当作为义务性规范是约束性条款还是倡导性条款的标志应看是否法律有相应的禁止条例和违规处罚规范，而行政诉讼法并未就如违反该法条适用相应惩罚机制做进一步规定。修改后的行政诉讼法＿中就行政机关负责人未经允许不出庭的行为运用了可以;以及给予行政处分的司法提议的商榷词;，意味着对不出庭行为的法律后果给出了可以;选择的权利，而没有给出确定性的规定和禁止限定，也就是说行政机关负责人应该出庭的前因;和可以给予行政处分的司法提议;的后果之间存在可选择的因果关系，行政机关负责人不出庭也未必导致行政处分的处罚结果。基于以上推理，笔者推断出应当;属于倡导性义务和引导性标准，是一种可以选择的义务，而非必须履行的义务。
针对上述规定中的表述，笔者认为，有的地方规定对于行政机关负责人出庭的情形要求表述不够准确，实践层面的可操作性距离预期功能实现有一定差距。例如对案件影响力的表述，一个案件的影响力在实践层面与行政机关是否应该出庭的因果关系并非十分必然，有些影响力;难以量化考量，当年首例、前两起案件等也不具完全代表性，对于行政机关负责人出庭的情形应由立法进行明确规定。...........................
2.2行政机关负责人出庭应诉制度的立法相关问题分析
根据行政机关负责人出庭应诉制度的相关法律规定，经过笔者理，发现在立法方面存在五方面的问题：是对于对行政机关负责人应诉而不出庭的，法律未做禁止性规定，由此引发的行政机关负责人出庭难的问题。由于前文己对应当;属性进行过探讨，其应当属于倡导性规定，法律还对不能出庭的情况进行了规定，即应当委托行政机关相应的工作人员出庭，也就是说对于不能出庭的，在一定例外的情形下可以委托他人出庭，但是，法律既没有明确由行政机关负责人亲自出庭应诉的适用规则，也没有明确委托他人出庭应诉的适用规则。虽然，最高院对行政诉讼法的最新司法解释一百二十九条列出了四种行政机关负责人应该出庭的情况，但也未就此列出行政机关负责人不出庭的限制性规定，在这种没有明确法律适用的情况下，行政机关负责人是否出庭的决定权似乎由行政机关本身掌控，而决定是否由行政机关负责人参加或者委托他人参加的自由裁量权也由行政机关本身决定，没有其他限制性规定，这就给司法实践带来一定的风险，因为是否出庭的决定权不在法院，这种立法上的不确定性，以及在没有外界监督的情况下，加上在法律没有明确禁止性规定的前提下，成就了行政机关负责人出庭应诉的不确定性，法无明文禁止的可违性;也导致了行政机关负贵人出庭率低的现象的出现。二是对于行政诉讼案件的管辖权的归属问题法律的相关规定，与现行行政机关负责人出庭制度的落实与执行之间存在一定落差。现有法律规定普通的行政诉讼案件一般是由当地的基层人民法院管辖，而司法实践的一般情况下，审理行政诉讼案件的法官所对应的职务和行政级别是低于被诉行政机关负责人的，在此情况下，法院在审理案件时势必要考虑地方行政机关的因素和情况，由此就可能出现行政机关负责人在官本位;思想的作用下不重视案件和法官的情形，也可能出现由于审理案件的法官职务级别低于行政机关负责人，而无法保持中立的态度，导致审理和诉讼过程有利于行政机关一方的现象，这不仅有悖公正、公平的司法原则，更有悖该制度的立法初衷，还不利于保护行政诉讼相对人的合法权益。...............................
3行政机关负责人出庭应诉制度的相关问题分析............11
3.1行政机关负责人出庭应诉制度的立法相关问题分析..........11
3.2行政机关负责人出庭应诉制度执行问题分析............12
4行政机关负责人出庭应诉制度相关问题的完善措施...........16
4.1行政机关负责人出庭制度立法层面问题对策...........16
4.2行政机关负责人应诉制度执行问题对策.............17
4行政机关负责人出庭应诉制度相关问题的完善措施
4.1解决行政机关负责人出庭制度立法层面的问题对策
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结论
漫漫法治路，遥遥先辈行，任何一个成熟稳重的法律制度的出现和出台，不仅需要结合本土智慧，还要与政治制度、经济制度和经济发展水平、社会文明程度等方面相适格，既要评价内部要素一其在法律运行和司法实践过程中的适应程度，也要评价外部要素一法律的运行是否符合时代的发展与进步。行政机关负责人出庭应诉制度的设立，不仅应该解决谁出庭、何种情况下出庭、出庭作用发挥的问题，更重要的是能够实现法治政府工作规划的落实，实现最初设立这个制度的目标。但在现有国情下，行政机关负责人出庭应诉制度的作用发挥还取决于行政审判制度、行政庭审程序及决策执行制度共同作用的情况，也许其只是作为我国依法治国和推进法治政府建设进程中的过渡性举措而存在，与当前我国经济社会发展水平向适应，是特定历史阶段的产物，但从根本上而言，无论是行政争议的预防与化解，还是法治政府的建成与运行，都要从立法顶层设计与修正、权力的制约与平衡、程序的完善与指引、民主的监督与健全、工作的落实与执行等方面予以改良、跟进，只有这样才能达到该制度设立的初衷，其作用的发挥，也绝不仅是独自一人在战斗;，而是建立相应的配套制度与法规与之呼应才能形成合力，从而形成可持续发展的制度体系，才能经得起现实的考量，联系起司法实践的过去与未来。
参考文献（略）