地质灾害危险性评估法律制度探析
一、地质灾害危险性评估法律制度概述
（一）相关概念界定
在我国，对地质害的概念，尽管学术界和实务界在表述方式和措辞上有所不同③，但概念基本的含义和外延却是一致的，都是指由于自然因素或人为活动或者自然和人为共同作用下引发的各种地质作用对生命和财产安全造成的危害。《地质灾害防治管理办法》把地质灾害定义为自然产生和人为诱发的对人民生命和财产安全造成危害的地质现象，主要包括崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等。;笔者认为，《地质灾害防治管理办法》是国土资源部制定的部门规章，是当时管理地质灾害防治工作的法律依据，该定义将地质灾害;界定为地质现象，更象是从工程学的角度而非从法学的角度作出界定。本文所采用的地质灾害概念，是《地质灾害防治条例》④所作的定义，《条例》第二条规定：本条例所称地质灾害，包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用关于的灾害;。这一定义是从《条例》调整对象和适用范围角度对地质灾害所作的法律界定，要正确理解这一概念，需要明确以下几点：（1）引发地质灾害的因素既可能是自然因素，也可能是人为因素，还有可能是人为因素与自然因素的结合。（2）地质灾害是指那些危害人民生命和财产安全的与地质作用关于的灾害。这句话强调的是：一方面，地质灾害必须是对人民生命和财产安全带来危害的灾害，假如在荒无人烟的地方发生的山体崩塌或泥石流就不是地质灾害；另一方面，地质灾害必须是与地质作用关于的灾害，假如因施工质量问题而导致楼房倒塌，虽然也造成了人民生命和财产的损失，但与地质作用无关，也就不是地质灾害。（3）在我国，地震灾害防御由《防震减灾法》及其配套法规予以调整和规范，本文所指地质灾害不包括地震灾害。
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（二）地质灾害危险性评估法律制度的建立及内容
依照现代哲学和诠释学的观点，法学是一门不同于自然科学的实践智慧。视野中的各种法律制度，是在实践基础上产生并用来规范和调整再实践过程的法律依据。地质灾害危险性评估制度是一项行政法律制度，是随着地质灾害防治特别是地质灾害危险性评估工作的开展而逐步建立发展起来的。地质灾害危险性评估工作是地质灾害防治工作的重要一环，在我国经历了由地方政府规章调整到部门规章调整，再由部门规章调整到行政法规调整的发展过程。在国土资源部发布《地质灾害防治管理办法》以前，我国地质灾害防治工作主要由各地方政府根据本地实际情况制定地方政府规章予以规范和调整。这一时期在关于法律文件中虽并未明确提出地质灾害危险性评估;，但有类似的相关规定，笔者认为这一时期属于地质灾害危险性评估法律制度的萌牙时期。我国地质灾害调查工作在八五;期间得到全面开展，各地方政府对地质灾害的重视程度不断加强，上世纪最后十年，多数地方政府制定出地质灾害防治管理办法②，为本地区的地质灾害防治提供法律依据。在各地制定的管理办法中，对地质灾害防治工作中相当于地质灾害危险性评估工作的部分有所提及，但未明确规定为地质灾害危险性评估;，而代之以地质灾害勘察评价;、地质环境评价和预测;等字样。例如，《湖北省地质灾害防治管理办法》①第十四条规定：在地质灾害易发区进行必须进行地质灾害勘查评价，并且提出地质灾害勘查评价报告。地质灾害勘查评价报告，经主管部门初审并报省地质矿产行政主管部门批准后，方能作为立项和设计的依据。没有地质灾害勘查评价报告或者地质环境不符合工程建设要求的，关于部门不得批准该建设项目。;《天津市地质灾害防治管理办法》②规定：在重点区域开发规划和进行重大基本建设项目，必须首先进行地质环境评价和预测，并制定合理利用保护地质环境和防治地质灾害的方案。重点工程和大型基建、城建项目的可行性研究报告中，应附地质环境影响评价报告书，并征询地质矿产行政主管部门的审查意见后方可按建设程序报批。
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二、地质灾害评估法律制度及其运行的问题和成因
（一）评估不足
有不少本来能够避免或者可以将生命和财产损失降到最低程度的地质灾害，由于在灾害发生前未得到及时评估和有效防治，最后造成生命和财产的重大损失。评估范围受限导致评估不足，主要表现在以下两个方面：一方面，《技术要求》第 5.1 条对《防治条例》第二十一条作了有益的补充，对新项目的地质灾害危险性评估不再足限于项目用地范围之内，但遗憾的是，《技术要求》5.2 条作出了一个倒因为果的规定，使上述有益补充被打了折扣。《技术要求》5.2 条规定：若危险性仅限于用地面积内，则按用地范围进行评估。;地质灾害危险性评估的目的，是对项目致灾的可能性或遭灾的危险性作出预测后，采取恰当的防治措施，因此在评估之前，无从得知危险性是否仅限于用地面积内。显然，只有经过评估后，才会知道危险所及之范围。另一方面，无论是《条例》二十一条还是《技术要求》5.1 条的规定,都只针对灾害易发区内的新项目而言,对于灾害易发区外的项目，对于历史形成的村庄和集镇，对于地质灾害评估法律制度实施以前兴建的建设项目或者执行的城市总体规划、村庄和集镇规划项目等，在何种条件下须进行地质灾害评估，《条例》和《技术要求》均未作出任何规定。本小节开始引用的两起地质灾害案例，如果及时对两个村庄遭受地质灾害的危险性进行评估后采取搬迁或者其它防治措施，则可以将损失减轻到最小甚至完全避免。
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（二）重复评估
与评估不足相对应的是，在现行评估体制下，不少评估项目被重复评估，场地适宜性被多次评价。相比一次有效的评估来说，同级别或低级别的重复评估耗费了评估资源，却没有提高项目的安全性。根据《地质灾害防治条例》第二十一条的规定，地质灾害易发区内的建设项目须在可行性论证阶段进行地质灾害危险性评估，城市总体规划、村庄和集镇规划项目须对规划区进行地质灾害危险性评估。这一规定是导致重复评估出现的主因，例如，为执行《条例》第二十一条，在经过评估后被认定为地质灾害危险性小，评估区土地适宜性为适宜;的规划区内，所有的工程建设项目，无论大小，均须进行评估。笔者认为，规划区内的建设项目，根据其重要性程度和具体地质环境条件，只有按照《技术要求》确定的评估级别高于规划区的评估级别时，为提高项目的安全性，才有对项目进行危险性评估的必要，反之，如果项目的评估级别等于或者小于规划区的评估级别，再对项目进行危险性评估，评估的精度等于或低于对规划区评估的精度，则会造成无益的重复评估。
三、地质灾害危险性评估法律制度的完善..........25
（一）评估不足与重复评估问题之解决 ........25
1、《条例》第二十一条的完善......25
2、科学划分评估级别......26
（二）落实评估单位对评估结果的责任 ........28
1、评估单位对评估结果责任的具体化......28
2、《技术要求》第 3.8 条的废除....28
3、提高对评估结果质量的要求以便于认定.........29
（三）建立注册地质灾害评估师执业制度 ......29
1、建立注册地质灾害评估师执业制度的必要性.....29
2、相关行业注册专业人员执业制度的建立.........30
3、地质灾害评估工作与相关行业工作之比较.......31
4、建立注册地质灾害评估师执业制度的立法提议..........32
（四）规范地质灾害评估费用的收取 ..........32
三、地质灾害危险性评估法律制度的完善
（一）评估不足与重复评估问题之解决
《条例》第二十一条所带来的评估不足与重复评估问题，已经从评估实务中得到证实：一方面，该条只针对灾害易发区内的新建建设项目和规划项目的评估做出规定，导致灾害易发区外的项目和灾害易发区内建于评估制度实施以前的项目以及历史上自然形成的村庄和集镇得不到评估，造成了评估不足的问题；另一方面，该条规定没有将规划区内评估级别小于与大于规划区评估级别的建设项目区别对待，导致评估级别小于规划区评估级别的建设项目被多次评估，造成了重复评估的问题。在灾害易发区内，对评估制度实行以前的项目是否进行评估的问题，目前仅能找到的相关文件是《国务院办公厅转发国土资源部建设部<对于加强地质灾害防治工作意见的通知>》（国办发〔2001〕35 号），《对于加强地质灾害防治工作的意见》第三点中有这样的规定：对城市规划区内地质情况尚不清晰的，必须加强和补充建设用地地质灾害危险性评估。;这一规定仅限定在城市规划区，范围过窄，且并未明确指出是否针对评估制度实施以前的项目。笔者认为，在灾害易发区内，评估制度实行以前已经实施的规划项目和已经兴建的建设项目，应由责任单位补充评估。对灾害易发区外的项目，应当区别对待，在提高项目安全性与避免浪费之间找到一个平衡点：第一、评估制度实行以前已实施或已兴建的项目可不做评估；第二、新建项目和新规划项目也不必一律评估，只有对较重要建设项目才做评估。笔者提议：《条例》第二十一条增加第三款在实行地质灾害危险性评估前，已经执行的规划项目和已经实施的建设项目，以及历史上自然形成的村庄和集镇，位于灾害易发区内的，应当按照本条第一、二款的规定补充评估；位于灾害易发区外的，可以不做评估;。《条例》第二十一条增加第四款在地质灾害易发区外，进行工程建设或编制城市总体规划、村庄和集镇规划，属较重要项目类型的，应当进行地质灾害危险性评估。;
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结论
本文以地质灾害危险性评估法律制度在实务运行中存在的问题为研究起点，综合运用逻辑分析、语义分析、实证分析、比较分析的方法，探析产生这些问题的根源，找出地质灾害危险性评估法律制度在制度设计方面的不足和缺陷，并在此基础上提出对该制度的改进和完善措施。研究后得出的主要结论如下：
一、地质灾害危险性评估法律制度在制度设计上存在许多问题，造成这些问题的原因有的是相关条款规定的不全面、不科学，有的是制度内容不完备，一些构成危险性评估制度的必须部分，目前还缺乏相关的具体规定。
二、对评估不足、重复评估问题，可以通过对相关条款增加补充、限制性规定及重构项目重要性分类标准的方式来解决。
三、要使评估单位真正对评估结果负起责任，须将其承担责任的方式具体化，笔者对此提出了设立地质灾害危险性评估赔偿系数的想法。
四、地质灾害危险性评估制度内容的不完备，目前最典型的是缺少危险性评估专业人员执业制度和评估收费标准，故须尽快建立注册地质灾害评估师执业制度以提高和保证从业人员的专业素质，制定评估收费标准以规范评估费用的收取。
参考文献（略）